2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，明确提出建设综合交通枢纽集群、枢纽城市及枢纽港站“三位一体”的国家综合交通枢纽系统。国家综合交通枢纽系统在国家综合立体交通网中发挥着重要的集聚辐射与运输组织作用，是综合交通统筹融合发展的重要载体，也是提升城市辐射能级、优化国土空间开发和促进区域协调发展的重要支撑。新时期，加快建设综合交通枢纽，应统筹推进设施布局、功能提升、区域协同及枢纽经济等相关领域发展。

交通枢纽发展进入系统完善新阶段

我国一直着力推进交通枢纽规划建设，交通枢纽的发展和演进大致经历了三个发展阶段。

一是上世纪80年代末到90年代初，在原交通部制定的“三主一支持”长远发展战略的指引下，我国枢纽建设发展进入“起步期”。为尽快提供适应国民经济发展的运输能力，交通运输行业加快推进枢纽设施建设，这一时期枢纽推进重点是单一方式枢纽港站。

二是“十一五”末期，随着“大部制”改革深入推进，我国枢纽发展进入“加快推进期”。为更好地发挥各种运输方式的组合优势，交通运输部以综合客运枢纽、货运枢纽（物流园区）为抓手，加大对综合型枢纽港站的支持力度，综合交通枢纽得到快速发展。

三是党的十九大以来，《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》相继印发，提出了建设“多层级一体化综合交通枢纽体系”，构建“三位一体”的国家综合交通枢纽系统，我国枢纽发展进入“系统完善期”。交通枢纽的内涵和外延进一步拓展，枢纽系统的研究视角从枢纽港站、枢纽城市，进一步拓展至枢纽集群层面，研究重点从单一的枢纽港站布局建设拓展至包含枢纽集疏运和连接系统在内的交通网络、交通枢纽与产业城镇间的协同共生，推动实现交通枢纽由传统的地理枢纽向功能枢纽和产业链供应链枢纽转变，助力城市高质量发展。

准确把握国家综合交通枢纽系统的内涵特征

“三位一体”的国家综合交通枢纽系统由4个国际性综合交通枢纽集群、100个左右国家综合交通枢纽城市、若干个综合枢纽港站共同构成。国际性综合交通枢纽集群，主要依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈4大城市群，构建国家综合立体交通网主骨架的4极，是我国参与全球竞争合作、服务国际人员交往、支撑资源要素配置的重要平台。国家综合交通枢纽城市，包括20个左右国际性综合交通枢纽城市和80个左右全国性综合交通枢纽城市，是国际运输通道、国家运输通道的核心节点，在全球资源配置、全国及跨区域人员物资中转集散中发挥重要运输组织功能。综合枢纽港站，是建设综合交通枢纽系统的具体依托，包括机场、港口、铁路站、邮政处理中心等。

在上述三个层次的系统构成中，枢纽城市是系统建设和发展的主体，应依托枢纽城市强化横向协同构建枢纽集群，强化纵向统筹完善城市内的枢纽港站及相关要素。

借鉴伦敦、纽约、巴黎等全球发达城市发展经验，我们认为国家综合交通枢纽城市应具有六方面特征：一是连通度高，港口、机场等门户枢纽港站的连通性指数全球或全国领先，国际班列开行数量、高铁通达范围全国领先。二是国际交往能力或跨区域客货运输能力强，客货运输规模大，其中国际性综合交通枢纽城市外贸货流量及跨境客流量全国领先且保持稳步增长。三是中转转运水平高，门户枢纽港站的中转比例高，枢纽辐射能力强、腹地范围大。四是运行服务水平高，综合客运枢纽场站能够实现便捷换乘，综合货运枢纽场站具有较高换装作业效率，口岸监管、检验检疫等服务功能完善、贸易便利化程度及服务效率高。五是集聚辐射效应强，枢纽对区域国土空间、城镇体系、经济产业发展，以及人口集聚能力具有较强支撑作用。六是资源配置能力强，枢纽发展能够显著带动人才、企业、资本等要素资源的集聚。

优化完善国家综合交通枢纽系统功能

总体看，我国国家综合交通枢纽城市在交通区位条件、城市承载能力、枢纽服务功能等方面具有一定的发展基础，总体能力基本适应经济社会发展需要，但枢纽服务水平、集聚辐射能力与加快建设交通强国、满足人民日益增长的美好生活需要等目标仍有差距。新时期，加快建设综合交通枢纽，构建现代化国家综合立体交通网，应准确把握国家综合交通枢纽系统的内涵特征、功能定位，以枢纽城市为重点，发挥城市的主动性和积极性，统筹推进设施布局、功能提升、区域协同及枢纽经济等相关领域发展。

一是聚焦枢纽的“系统性”，构建“枢纽+通道+网络”综合交通枢纽体系。传统的枢纽发展重点多聚焦于枢纽港站的基础设施布局与建设，缺乏从城市整体视角统筹枢纽功能布局、设施建设和线网衔接。新一轮枢纽规划建设应更加关注枢纽港站与通道线网衔接、与产业城市融合发展，关注枢纽集疏运体系和多式联运体系建设，注重调结构、补短板、强衔接、提效能，统筹考虑枢纽体系建设与国土空间布局的有机衔接。

二是聚焦枢纽的“功能性”，着力提升枢纽综合服务能力。过去的30年，我国枢纽基础设施建设取得了显著成就，未来的发展重点将以综合交通枢纽为依托，在满足基本交通功能的基础上，积极拓展旅游商务、贸易金融、冷链物流、邮政快递、跨境电商等专业服务功能，加快推动人才、信息、资金、技术等资源要素的集聚。

三是聚焦枢纽的“协同性”，实现与其他枢纽的协同联动。大力发展组合型交通枢纽城市，加快培育国际性、全国性综合交通枢纽集群，推动各类枢纽港站资源整合共享，提升整体对外辐射能级。强化枢纽城市在区域发展中的龙头作用，统筹枢纽城市与周边城市的分工协作，推动城市间设施连通、服务联动，加快形成良性竞争、错位发展的格局。

四是聚焦枢纽的“外部性”，加快培育枢纽经济新动能。大力发展枢纽经济，推动重要枢纽港站与周边土地综合开发，依托综合枢纽港站打造站城一体、产城融合枢纽地区，明确交通枢纽带动物流、旅游等产业集聚发展的实施路径，强化枢纽城市资源配置能力，实现由交通枢纽向经济枢纽、产业枢纽、城市枢纽的转型升级。

作者： 李可 孙相军 李鹏林

作者系交通运输部规划研究院