改革之后，由于上述3个问题仍然存在，所以公路管理机构在交通运输综合执法中保留了部分行政执法职能。 

行政许可。另外还要参加事业单位改革再进行讨论。 

行政收费。赔偿费不是行政收费，赔偿费是承担民事责任的方式。 

与处罚无关联的检查。行政许可后的检查与处罚关联度不大或者没有关联；公路的路政巡查很难判断其与处罚的关联度是高还是低，巡查中发现违规行为要处罚，如果没有违规行为则不处罚，所以这部分职能依然属于公路管理机构。 

与处罚没有关联的行政强制。主要是《行政强制法》规定的公路管理机构必须立即实施代履行等。在《公路安全保护条例》中，对于一些超限、没有按规定线路走的车辆，实施强制措施扣车但没有处罚的现象都与处罚没有关联。 

综合执法改革后依然保留了部分行政执法权。法律规定，在遇到需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物、当事人不能清除的情况时，行政机关可以立即实施代履行。其次，不在场的事后处罚、不可能实施行政处罚、当时没有处罚关联度，此类问题都保留在公路管理机构。 

只有强制措施没有处罚的行政执法。依据《公路安全保护条例》第六十五条，经批准超限运输的车辆，未按照指定时间、路线和速度行驶的车辆，可以责令改正，但不得扣车。不是所有违规行为都要处罚，有些违规行为只是采取措施，不一定处罚，这就是与处罚没有关联性的行政强制。造成公路损害接受调查处理，跟处罚关联度不是很高。造成路的损坏，不接受调查处理的人和单位，公路部门扣车、扣工具，与处罚关联度也不是必然的。

  ◆ 事业单位改革对公路管理机构职能的影响

事业单位改革就是要求承担行政职能的事业单位参加改革，改革重点是履行行政职能。如何判断哪些是行政职能？依据是中办、国办《关于推行各级地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》，行政权力简称文“9+X”，“9”包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决；“X”属于其他，所以简称“9+X”。 

行政许可、行政处罚及行政强制是行政权力也是行政执法，但不是所有的行政权力都是行政执法，比如行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决等，是行政权力，但不是行政执法。 

改革的目标是行政职能由行政机构承担，公益服务由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。方法是政事分开、事企分开，在全面清理职能基础上，完成4项改革任务： 

1、把行政决策、行政许可、行政裁决划归政府职能部门，3项行政权力划到主管部门。 

2、公路原来授予的行政决策权、许可权、裁决权，需要划到交通主管部门，回归政府部门。整合行政执法机构统筹执法力量，推进行政执法机构的综合设置。 

3、公益服务职能在现有从事公益服务事业单位内优化组合、综合设置。 

4、剥离市场经营业务，积极推进转企改革，以企业为主体参与市场竞争。这是具体的目标和方法。

按照中央改革文件，事业单位改革的路线图有两种。有些事业单位是政府的直属事业单位，有些事业单位是部门所属事业单位。不同性质的事业单位，制定的改革方法也不同。这要求当地的公路管理机构，改革之前先判断清楚事业单位的所属性质。全国各地情况有差异，有些地方公路管理机构是政府的事业单位，有些地方是部门。甚至有些地方在省内也会有差异，比如省一级的属于部门所属事业单位，各地市则属于政府的直属事业单位。 

政府的事业单位按照改革文件规划的路线图，结合大部制，并入行政机构，确有工作需要的，可以保留原来的牌子，确实需要单独设置的行政机构，原则上在中央规定的机构限额内解决。如果是政府的事业单位和交通主管部门合并，有工作需要可以保留原来的牌子。例如，广东很多地市的政府直属事业单位，最后改革方法是将公路局和交通局合并。部门所属事业单位的改革办法是将行政职能划归主管部门。原来的事业单位调整为从事公益服务的事业单位，或者并入其他相关事业单位。行政职能划走，事业单位调整成公益服务的事业单位或者合并。所以，全国各地一看，有些地方合并了，有些地方调整成公益服务事业单位。确实要转成行政机构的，原则上并入主管部门的内设机构。按照这一路线，原来江苏省交通运输厅所属的运管局，改成厅内局、内设局，将不再对外。

 中编办和交通运输部发布的文件中，明确了哪些行政管理领域要参加到事业单位改革。文件提出路政管理、道路运政、港航海事当中的行政许可、行政裁决划归到交通主管部门。另外，要求保留的事业单位，不能用委办局称谓，名称中不可有“管理”字样，不能称“局”，提出以“中心”命名，故有些地方命名为“事务中心”“事业中心”。但也有一些地方认为，可以继续保留“管理”二字，称管理中心、管理服务中心。还有一些地方保留了“局”，改称公路局。 

2018年出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。同时，要加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。 目前，事业单位主动要求改为企业的，多数原因都是市场竞争能力强，但是事业单位工资受限，所以积极要求改企业。一些市场竞争能力低的单位，则趋向保留事业单位的性质。 

关于区分实施公益类事业单位改革，最新文件中提到：“区分情况实施公益类事业单位改革,面向社会提供公益服务的事业单位,理顺同主管部门的关系,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制;主要为机关提供支持保障的事业单位”。其中，公益类事业单位被划分成两种：一种是面向社会提供公益服务的事业单位；另外一种是主要为机关提供支持保障的事业单位。这两种类型的改革方向与过去一致，管办分离、强化公益属性、破除逐利机制。 

为机关提供保障的事业单位，提供的方案、方法叫优化职能和人员结构，同机关统筹管理，是指职能和人员跟机关统筹不再严格划分。 

◆困扰改革的若干问题

行政许可划归到交通运输主管部门，但划归以后，行政许可后的监督检查主管部门无力承担。改革行政职能划归主管部门之后，多数地方不增加行政编制或只增加一两个。这样大量的审批回到主管部门很难适应。有的试点省仅超限审批一项，全年有16000起，划到省交通运输厅以后，厅里仅增加一个人。一个人如何处理16000起审批业务，这就会导致改革以后的大量工作无人承担。

  行政裁决划归到主管部门，但是裁决前的审查、裁决后的监督检查，主管部门没有人力物力承担。 行政处罚和处罚有关的强制检查划归到综合执法，还保留了一些行政权力行为，需要进一步梳理。事业单位改革以后，公路管理机构尚保留了部分行政职能，包括公路登记、行政协商、行政划定、行政确认、公路绿化代为补种、行政清除、行政命令、行政认定等。

中央认真研究后提出，公路管理机构将来的职能是为机关提供支持保障的事业单位。那么，哪些将成为公路管理机构为机关提供支持保障的职能和机构呢？行政许可划归主管部门以后，可能盖章是主管部门，但许可前的审批、审查，许可后的监督审查，依然由公路管理机构承担。就目前实际情况来看，是“事”由管理机构干，“章”由主管部门盖。事实上，这样也是为机关提供支持保障。下一步职能清楚以后，还要继续解决这些职能和人员结构同机关的统筹管理。 

此外，还需分析有哪些公益服务职能、项目建设法人职能、具体养护职能、公路运营、路网服务，这些既不属于行政权力也不属于行政执法，属于公共服务。值得注意的是，两项改革以后，由《公路法》《公路安全保护条例》授权的公路管理机构主要职能有：保留了部分行政执法职能；保留了部分行政权力职能；为新增加的机关提供支持保障职能；提供面向社会的公共服务职能。