形势与挑战

在国家的重视和政策支持下，始于20世纪80年代的交通运输行业改革创新，使公路基础设施实现了跨越式发展，成就举世瞩目，走出了具有示范效应的公路建设的“中国模式”。如今，我国520万公里的公路基础设施无论是资产规模、工程质量，还是服务广度和触达深度都已跻身世界先进行列。按照《交通强国建设纲要》的战略目标，未来公路网将成为一个基础设施网、运输服务网、信息网和能源网“四网融合”的新一代基础设施网络。因此，在当前发展阶段转换的关键时期，既要认清公路行业的长期发展趋势，也要基于这种长期趋势的特点，分析“十四五”时期及未来行业发展所面临的真正挑战。

基础设施“老龄化”速度加快。我国加快建成了大规模高等级公路，也意味着公路基础设施的“老龄化”会集中进入快速发展阶段。我国高等级公路路面设计年限一般为15年到20年。2021年，全国二级及以上高等级公路路龄超过15年的比例已经超过50%，路龄20年及以上的比例为32.3%。预计到2030年，全国二级及以上高等级公路路龄超过15年的比例将超过70%，路龄20年及以上的比例约为56%。以江苏省为例，作为公路交通发展较快地区，“十四五”末，全省16万公里公路中，新修建与改建超过8年需要进行中修的路段占比超过79%；公路桥龄达到15年和35年，进入中高风险期的比例分别为76%和42%。可以说，江苏省已经开始进入公路“老龄化”快速发展阶段。

公路基础设施同时存在“未老先衰”问题。由于不同时期采用的建设标准不尽一致，特别是部分早期建设的公路设施采用的路面强度指标及车辆荷载标准偏低，存在破损隐患；一些地区养护资金不足，特别是普通公路缺乏及时且必要的养护投入。这些问题会造成部分地区的公路和桥梁出现“未老先衰”问题，公路技术状况快速下降、桥梁加快进入高风险时期、安全压力增大、大中修需求提前、改造资金需求激增。

进入新发展阶段，公路行业的资金需求仍将保持持续快速增长趋势。其主要原因在于，建设需求依然旺盛，《公路“十四五”发展规划》明确我国将新建和扩容改造的高速公路2.5万公里。“双循环”新发展格局及持续推进的经济结构调整，会持续加大对干线公路高品质运输服务的需求，繁忙运输通道的交通压力持续增加。乡村振兴战略深入实施和城市化进程，也会持续增加乡村地区公路交通量及对普通公路改造升级的需求。安全绿色智慧投入需求增加，社会进步、技术进步及外部资源环境和气候的变化，要求公路基础设施更加安全智慧、绿色低碳和高韧性，这些需求同样增大了资金的压力。养护资金需求快速增加，基础设施老化、管养里程规模增加、等级提高、人力和材料资源成本持续上涨会快速提高对养护资金的需求。

现有资金来源增长有限，尽管公路基础设施对资金的需求持续快速上涨，但是财政性资金的来源不会有明显增加。专项税费增长乏力，受能源结构调整和汽车销售增速放缓的影响，燃油税和车辆购置税的征收额都会呈现增速持续缓慢下降的基本态势。通行费收入不能很好满足养护需要，收入总体规模尚不能满足债务偿还及管理养护基本需求。地方财政支持有限，地方财政需要安排的其它公共事务资金需求持续增加，难以大规模持续支持公路发展。历史欠账需要消化，近几年推行的收费公路PPP模式和普通公路“建养一体化”模式，在一定程度上“透支”了未来地方财政的支出能力。例如贵州省在加快推进高速公路建设阶段，大规模全面推进PPP模式，政府承诺的运营期缺口补贴规模已经与普通公路养护资金规模相当，预计“十四五”期每年的财政补贴需求将大幅度超过普通公路日常养护的资金需求。

认识与思考

当面临公路基础设施进入“老龄化”快速发展阶段，维持大规模公路资产的长期安全可靠使用比建设更具挑战。在从建设主导转向运维主导的阶段，主要发达国家都有不少经验和教训，我国各地在这个转型阶段也做了很多有价值的尝试。

美国公路基础设施的建设高潮从20世纪50年代持续到90年代，总体比我国提前了40年。尽管以燃油税为基础的公路信托基金大多转移到桥梁安全和公路资产维护上，但其公路信托基金常年入不敷出，2015年初全面破产，加之美国两党对保持基础设施畅通高效与经济社会发展关系的认识不到位，对往哪个领域投资认识不一致，而美国地方财政也无力负担日益增加的养护需求，又不愿意为公路养护增加燃油税税率，因而导致公路基础设施技术状况快速下降。

为了解决养护资金不足的根本问题，我国各地进行了各种探索。江苏省持续努力推进公路资产管理体系建设，提高养护资金投入的科学合理性；建立有效的养护监管机制，定期对全省公路和桥梁进行全面检测与运行监测。陕西省对高速公路养护加强监督考核，督促运营企业重视养护投入；省政府出台文件，督促各级地方政府重视普通公路养护，并建立健全灵活的机制开展农村公路的养护，努力实现农村公路应养尽养。贵州省新近提出减缓公路建设节奏，加强公路基础设施安全运行的投入。

地方实践基于自身情况和条件的尝试，虽然取得一些效果，但是不能根本解决“在基础设施加快‘老龄化’趋势中，各方面资金需求激增但来源几乎不变”的挑战。

今后随着提级改造的任务越来越少，公路养护矛盾将日益突出，应再次解放思想，跳出行业思维定式，站在国家经济社会发展角度认识公路资产的价值及保护好这个资产的重大意义，才能寻找解决新阶段主要矛盾的新办法。

充分认识保护公路基础设施资产的重要意义。基础设施的建设速度质量与维护水平不仅反映了一个国家的工程技术水平，更体现了一国政府制度的有效性。良好的基础设施不仅可以促进国家经济与社会的健康发展，也可以增加公众对政府的信任与自豪感。2049年我国第二个百年目标实现时，国内大部分公路和桥梁的使用年限都达到和超过40年，公路建养者应该努力使这些基础设施一直处于良好的技术状态，这是行业需要担负的历史使命。

充分认识公路资产价值的重要意义。在技术进步的推动下，公路网将成为人流、物流、信息流和能源输送的载体，其社会价值和经济价值都有所提升。对经济而言，其能更加适应以“准时、可靠、便捷”为特征的新型工业化产品对高品质运输的需求。对社会而言，现代化的公路网对城市网的形成、对社会协同发展与共同富裕也将发挥巨大作用，在人、车、路大数据的共享与融合利用下，公路对沿线各种经济模式特别是第三产业的直接带动能力会更强。过去仅从用路者付费角度获得社会投资，未来还可以从信息传送、能源生产消费、中小城市土地价值提升，以及路域与“行”相关的各种产业发展中产生大量的投资机会，并可以更广泛吸引社会资金支持公路发展与维护。

建议与发展

应对长期保持大规模公路资产的安全和高质量运行的挑战是巨大的，世界上可供借鉴的成功经验不多。我国在公路建设上走出了“中国模式”，证明了中国制度的有效性，目前迫切需要在可持续的高质量运维上也找到适合中国国情的“中国模式”，解决几方面核心问题：公路资产的重要意义及养护工作的重要性，应得到更广泛的认同。要打破只能向特定人群征收使用费税的思维定式，建立公路外部效益内部化的机制，依法建立充足而稳定的公路资产运维的资金来源。同时，让市场机制真正发挥作用，不断提高公路资产的管养水平和资金使用效率。此外，还需有效利用技术进步，建立适应网络化特征的高效监管机制。基于上述思考和认识，提出三点建议。

组织科研力量，对我国公路基础设施老龄化的速度、程度，以及可能发生“未老先衰”的设施分布进行评估；对2049年我国公路基础设施的健康状况进行预判；对做好高质量养护需要的资金规模进行预测；对新技术提高基础设施安全和使用寿命的效用进行预估。

理论研究需要回答以下几个关键问题：从加快建设为主题转到以高水平高质量运营为主题的新阶段，需要哪些基础性政策和体制的转变；跳出思维定式，辩证看待公路资产和债务的关系，建立支持长期养护的融资理论；“四网融合”的基础设施在国民经济中的定位和作用及战略性价值，如何创新“四网融合”的规划理论方法、运行机制和新的投融资政策；数字化、网络化、跨行业的新一代公路基础设施的行业监管理论等。

创新与试点过程中，特别要对突破现有政策制度的一些尝试给予包容，部做好跟踪评估，发现有价值的能解决行业共性问题的实践尽快总结并推进现有政策的更新。