4月26日，中央财经委员会召开第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题。会议强调，“要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施。” 基建投资作为逆周期调节的重要工具，是稳增长的重要抓手之一。无论是1998年亚洲金融危机，还是2008年应对国际金融危机，加大基础设施投资都是刺激经济的一个重要手段，并产生了持续性影响。适度超前进行基础设施建设，既可以扩大短期需求，又增强长期动能。但由于发展阶段不同，适度超前的内容也应有所差别，因此把握好超前建设的度，对于构建现代化基础设施体系、为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础具有重要的意义。
一、基础设施的特征和战略选择
基础设施指用于保证社会经济活动正常进行的公共服务系统，是经济社会发展的重要支撑。与其他产业相比，基础设施在投资、生产、运营和消费上都有自己的特征：第一，基础设施建设工程通常规模巨大，建设周期较长，需要巨额投资；第二，基础设施具有明显的规模经济和范围经济，网络中某一环节的运转状况同时影响整个网络的建设和服务水平；第三，基础设施作为公用事业，经营的经济效益通常比较低；第四，基础设施产业的生产与消费同时产生，其产品不可储存、不能发生区域性位移，基础设施一旦产生瓶颈，对经济发展的制约性很强。
基础设施的根本问题是建设资本的形成问题。发展中国家在向现代化国家迈进过程中，面临的现实问题是如何促进资本形成并使之在基础设施与加工产业之间合理配置。不同的资本形成机制和资本在基础设施与加工产业之间的不同配置会形成不同的基础设施发展战略。基础设施建设有三种战略选择：
第一种是平衡增长战略。1943年，罗森斯坦·罗丹首次提出“平衡增长大推进”战略，主张对各个产业部门同时、按同一比率进行大规模投资。罗森斯坦·罗丹首先提出了“社会先行资本”的概念，他的基本思想是：（1）基础设施投资是社会先行资本，在消费品工业建立之前，必须大规模地形成不可分割的社会先行资本，即建立起社会经济的基础设施；（2）社会先行资本诸要素中每一个要素都要求有最低限度的投资量；（3）仅仅靠市场机制不能形成社会先行资本，必须通过规划、组织等步骤，通过公共投资的方式形成社会先行资本；（4）小规模的、个别部门的投资不可能形成相互的市场需求，对社会先行资本的投资必须是“大规模跃进”式的；（5）大规模投资对其他产业乃至整个社会都可分享“外部经济效益”，从而提高社会的“获利能力”。
之后，纳克斯提出了“温和的”平衡增长战略，他虽然也主张同时、全面投资和发展一切部门，但他并不主张各个部门都按同一比率发展，而以各部门产品的需求价格弹性和需求收入弹性的大小来确定不同的投资率。此后，斯特里顿提出了“完善的”平衡增长理论，他把平衡增长当作目标，不平衡增长当作手段，是一种动态的平衡增长理论。以上的平衡增长理论，尽管侧重点、条件和方法有所不同，但都强调大规模投资的重要性和全面发展国民经济各部门的必要性，都强调了基础设施对经济发展的重要性。
第二种是基础设施资本形成的非平衡增长战略。该理论的主要代表人物、著名的发展经济学家艾伯特·赫希曼认为，各产业部门齐头并进所需要的各种资源正是发展中国家所缺乏的，应当从充分利用稀缺资源出发，实施非平衡发展战略，集中力量首先发展一部分产业，然后以它们为动力，逐步扩大对其他产业部门的投资，直接或间接地带动其他产业发展。
第三种是基础设施建设资本形成的“交替优先增长”战略。姆里纳尔·乔德赫里主张让基础设施与其他产业交替优先增长，在国民经济发展的最初阶段，应该集中精力发展基础设施。在下一阶段，储蓄将直接形成生产性资本，这些投资具有来得快、产出增长率高的特点，基础设施的过剩能力很快就会耗尽，国民经济再一次集中形成基础设施，如此循环往复。乔德赫里主张基础设施和直接生产活动的交替优先增长。
二、交通基础设施发展模式的选择
基于上述的分析，交通基础设施发展模式有三种选择：一是滞后型发展战略。交通设施的发展跟不上经济发展步伐，运输能力十分紧张，运输需求没有弹性。实践证明，这是一种失败的发展战略。二是超前型发展战略。将交通设施发展放在超前于经济发展的位置上，运输能力有一定的过剩。美英德法等发达国家的运输业在整体发展上，或在某种运输方式的发展上，或在某些地区的发展上普遍地采取了这种战略。事实说明，这是一项比较成功的战略。三是适应型发展战略。即基本上保持交通设施与经济的同步发展，运输能力基本适应经济发展需要，运输供给与运输需求都有一定的弹性。日本采用的就是这种战略。显然，它也是一项比较成功的战略。
特定时期交通运输与经济之间发展线路的选定，其核心是社会财富在交通运输与国民经济其他产业之间的分配关系。基础设施和其他产业都是必要的，都可以创造出引致投资，但是发展中国家的资源有限，不允许同时使基础设施和其他产业平衡增长，在这种情况下，就应当对两者发展的优先次序作出选择。事实上，基础设施和其他产业之间有一个最小的比率，即在这一点上，只有扩充基础设施，其他产业部门活动的产出才可望增加。而且随着科技进步和交通运输业的兴起，交通基础设施同国民经济的相关性越来越强，某种意义上可以将它们视为一体。自现代运输方式产生以来，交通对经济发展的刺激很大程度上是通过“后向联系”产生的推动（汽车产业、造船工业、飞机制造业、钢铁产业、煤炭、化工机械等）。因此交通的投资已不仅仅是基础设施，还附带其他产业的功能，尤其是交通对其他产业的拉动和引领。特别是在交通运输快速发展时期，支持新运输方式发展的交通产业，大多是高技术、新兴产业，通常是国民经济的主导产业，与其他产业联系效应最强。事实上，西方国家以及新兴工业化国家的经济正是由一代又一代主导产业的牵引发展起来的，加快交通发展有助于促进新技术、新兴产业的发展。但在交通发展进入成熟期后，交通将变成传统产业，它所能产生的引致投资也随之减少，同时运输设备的世界市场也基本瓜分完毕，运输设备的出口变得相对困难，想通过扩大出口带动后向联系产业的发展进而推动经济发展的难度加大。韩国、新加坡、台湾、巴西等国或地区之所以在交通运输的发展上没有采取“能力过剩”的发展战略，即优先发展交通运输等基础设施，并不是它们不知道英美德法等国当年曾靠交通运输的超前发展振兴经济的成功经验，而是在它们准备经济起飞时，西方各国交通运输业的发展已经进入了运输方式的稳定期，错过了通过交通运输实施超前发展战略推动经济发展的时机，于是纷纷采取了优先发展以加工业为起点的“进口替代”产业和更具前景的新兴产业策略，交通运输则紧跟其上。
从国外发展的经验来看，交通设施网络并不是短时间内形成的，国外都经历了一个长期建设和积累的过程，每种方式结构体系的建立，或者说从其出现、扩充到基本建成，多则要60年，少则要历经30多年的建设和发展周期，国外一般都会集中一段时间进行大规模的基础设施建设。例如，英国从1807年到1869年，历经60年时间兴建了内河航道和运河网络，从1870年掀起大规模建设铁路的序幕，到1930年全国铁路网络框架的基本完成，也花了60年的时间，美国从上世纪50年代到80年代，历经30年的时间才基本完成国防和州际公路体系建设，德国的高速公路网建设也是从1959年到1983年，花了20多年的时间，日本从1945年开始陆续实施高速公路建设的9个“五年规划”，才完成高速公路建设。
三、政策建议
目前，受持续反复的新冠肺炎疫情和复杂多变的国际环境等因素影响，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。因此要积极扩大有效投资，适度超前开展基础设施投资。根据目前由交通大国迈向交通强国所处的发展阶段，需重点把握：
一是建设理念上的适度超前。根据交通运输的属性和特点，准确把握交通运输发展趋势和客观规律，交通规划建设的理念要适度超前，既要有科学性又要有一定的前瞻性，要有世界眼光、国际视野，超前规划、超前建设，确保全寿命周期经济效益、社会效益、生态效益、安全效益的统一。要贯彻新发展理念，立足综合交通运输体系，统筹交通基础设施布局，实现互联互通、共建共享、协调联动。要坚持系统思维，统筹发展和安全。
二是规模和数量上的适度超前。加快建设国家综合立体交通网，坚持适度超前发展，充分发挥交通运输对国土空间开发保护的支撑引领作用。适度超前不是浪费、不是过剩、也不是蛮干，而是把近几年需要开工的重大项目提前列入计划，把早晚都要干的重大项目经科学论证后提前实施，或者对论证多年、方案比较成熟的重大工程，以及纳入“十四五”规划优先建设的国家重大基础设施先行启动前期工作，推动尽早开工。
三是结构和效益上的适度超前。要精准补短板、强弱项，加速东部地区优化升级，推动中部地区大通道大枢纽建设，强化西部地区补短板，以统筹融合为导向，补短板、重衔接、优网络、提效能，形成区域交通协调发展新格局。适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的交通基础设施，构建现代化基础设施体系，服务国家重大战略。
四是技术水平上的适度超前。要立足长远，加快新型基础设施建设，提升传统基础设施水平。推进数据赋能交通发展，加速交通基础设施网、运输服务网、能源网与信息网络融合发展。推进交通基础设施数字化、网联化。物流园区、港口、机场等广泛应用物联网、自动化等技术，推动公路路网管理和出行信息服务智能化，加强内河高等级航道运行状态在线监测，建设城市智慧出行平台，构建生态化交通网络，促进绿色低碳发展。
作者为交通运输部科学研究院主任/研究员 李忠奎
