薛美根副院长在“城市群综合交通论坛”做专题报告

2018年11月24日下午，在长三角综合交通发展大会“城市群综合交通论坛”上，上海市城乡建设和交通发展研究院副院长、上海城市综合交通规划研究所所长薛美根作了题为《长三角一体化背景下上海都市圈交通发展思考》的专题报告。报告围绕都市圈与交通圈（通勤圈）的关系与特征、上海都市圈及其主要特征、上海都市圈交通发展目标导向、上海都市圈若干重大交通问题思考以及相关建议展开。

一、都市圈与交通圈（通勤圈）

1、都市圈与交通圈（通勤圈）的关系

（1）出行特征的差异

从出行特征来看，交通圈以通勤交通为主，交通圈（50km内）与核心城市之间通勤特征较为明显；而都市圈更多的是以商务、生活出行为主，都市圈其他地区（50-150km）与核心城市有通勤出行但并不明显，以商务、旅游休闲及其他生活出行为主。

英格兰东南地区进入大伦敦的通勤交通分布

东京都及周边地区在市中心三区的通勤交通占比分布

（2）空间尺度的区别

都市圈与交通圈无明确分界线，但交通圈（通勤圈）一般是以核心城市为中心，半径约50km（60分钟）的区域，都市圈一般是以核心城市为中心，半径约150km（90分钟）的区域，都市圈包含交通圈。他们有一个共同的特点，都是以核心城市为中心向外辐射。

2、国外典型大都市圈的两大特征

（1）特征之一：都市圈核心城市的强首位度和辐射力

 商务吸引：工作业务往来、国内国际会务、国内国际会展、国内国际贸易等；
 就业吸引：总部经济带来的中高端就业岗位、高科技及新兴技术产业集聚；
 生活吸引：购物、休闲娱乐、就医、探亲访友；
 文化吸引：发达的都市文化、发达的教育设施体系、先进的教育服务等；
 航空枢纽吸引：发达的国内和国际航空枢纽、发达的国内国际航线网络。
 

 （2）特征之二：轨道上的都市圈

 高效性：都市圈内各城市、城镇与核心城市主城区尤其是中心区之间、与航空枢纽港之间拥有快速直通的轨道客运交通；
 可达性：线网覆盖所有城市和大部分城镇并直通都市圈各城市、城镇中心；
 便捷性：具有城市公共交通高频率、准点可靠、乘坐便利等高品质运营服务特征；
 舒适性：乘车环境舒适（区别于城市交通和通勤交通）。
 

东京交通圈的轨道交通网（3000km）

 大巴黎地区市郊铁路网（1500km）

英格兰东南地区（伦敦都市圈）的市郊铁路网（3500km）

 
纽约大都会通勤铁路网（2000km）

二、上海都市圈及其主要特征

1、长三角区域一体化发展的背景

2016年6月，《长江三角洲城市群发展规划》发布，明确了长三角城市群“一核、五圈、四带”的空间格局。

2017年12月，国务院批复上海城市总体规划（2035版），明确上海要发挥中心城市作用，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。

 2018年11月，习近平总书记在首届中国进口博览会上宣布长三角区域一体化发展上升为国家战略。上海要加快提升城市能级和核心竞争力，要在服务辐射中体现引领作用。
  

2、上海都市圈的区位及范围

上海都市圈是长三角城市群最核心的都市圈。
• 区位：长三角城市群四条城镇发展带（沿海、沿江、沪杭金、沪宁合杭甬）的交汇处。
• 核心城市：上海
• 范围：以上海主城为核心城市，周边与上海之间地域文化相近、经贸发展紧密、人员往来频繁、交通出行便利。
• 半径：150km左右。
• 面积：3.5万km2左右。
• 城镇：20余个城市（县级以上）。
• 人口：5500万左右。
• 和长三角的关系：长三角城市群最大的都市圈、长三角城市群核心都市圈、长三角面向世界的国际大都市圈（人口占比35%以上）。

以城市群15%的面积集聚35%的人口

3、上海都市圈不同于国外典型都市圈的特征

一是上海都市圈是多层多核的，不同于国外都市圈单中心的结构，上海都市圈跟苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈以及扬子江城市群都是连在一起的，形成以上海为核心的多极格局。二是城镇等级结构丰富，1000万以上人口、500万以上人口、300万以上人口以及50万以上人口的城市在这个都市圈里大大小小有20多个，遍布不同层级的城市，这个特点国外任何一个都市圈都是没有的。

4、上海都市圈交通面临更高质量一体化发展的新要求

（1）轨道交通功能与模式
轨道交通层次缺失，“地铁化”和“高铁化”的 “两级”轨道交通发展模式与都市圈交通出行需求不适应。

上海都市圈的现状及规划轨道交通线路特征

地铁化：城市轨道交通的对接难以满足都市圈快捷交通联系的要求，以苏州为例，与上海之间以时速100km以下的城市轨道进行了连接，但通达效率较低，难以满足城际间快捷交通联系需求。

• 苏州市区至上海中心城：120分钟
• 昆山市区至上海中心城：90分钟
• 花桥至徐家汇：80分钟

高铁化：沪宁城际铁路主要是为沿线城市（城区）之间的出行提供服务，主要在沿线六座车站停靠：昆山南、苏州站、无锡站、常州站、丹阳站、镇江站，线路站间距虽为15km，但实际运营站间距为43km，还有很多城市没有覆盖到，这是个层级上的缺失，必须要补上去。

（2）多机场系统建设

• 航空枢纽能力需要提升，布局和功能需要优化——航空枢纽容量难以适应航空运输需求持续快速增长。

上海都市圈里有虹桥、浦东、南通、常州、无锡、嘉兴共6个机场，现状旅客年吞吐量为1.23亿人次，根据预测，远期将达到2.7亿人次，按照既有规划，上海都市圈现有机场未来容量预计可达到2.1亿人次，难以适应未来航空运输持续快速增长的需求。
 

• 航空枢纽能力需要提升，布局和功能需要优化——既有枢纽机场的交通可达性仍待提高。

以上海虹桥和浦东这两个机场为例，上海周边主要城市现状至虹桥机场公共客运出行时间为1-2个小时，至浦东机场需要2-3.5个小时，长三角其他城市至浦东机场则需要3-4个小时，与国际性大都市圈相比，这样的服务指标差距还是比较大的。

（3）毗邻城镇公交发展

跨行政区域毗邻城镇圈融合发展，迫切需要公交线网一体化，目前开通的毗邻地区公交化客运班线主要是为毗邻地区换乘轨道交通或者市郊公交快线进出上海市区服务，毗邻地区公交线路受行政区划限制是不相衔接的，起讫点均终止于各自行政区界内，形成断头路公交。

三、上海都市圈交通发展目标导向

1、整体思路和发展导向
一体化：打破行政区划、都市圈整体思维；
高质量：高可达性、绿色发展要求。

2、建设世界级、高水准的都市圈轨道客运系统
体现世界级城市群核心都市圈的公共客运服务，体现卓越全球城市和社会主义现代化国际大都市的公共客运服务，体现21世纪国际大都市圈的交通服务水平。
 高快捷性：实现主要城镇60分钟可通达核心城市、中心城市市中心或副中心（区域中心）；
 广覆盖：通达人口规模10万以上的所有城镇和重点旅游景区；
 高服务频率：工作日、节假日，高峰时段和非高峰时段根据不同客流需求保证一定的运营间隔；
 高舒适性：座位为主。

3、构建合理分工、高效协同的多机场系统

构建以上海都市圈为共同运输市场的多机场系统。提升多机场整体容量，适应航空需求持续较快增长；促进系统内各机场的合理分工、高效协同；加强与杭州、南京、合肥、宁波等其他枢纽机场联动，充分发挥上海枢纽的核心和带动作用，增强长三角机场群的国际竞争力。
多机场系统（Multi-airport Systems）：在大都会地区提供商业运输服务的一系列重要机场的组合，而不考虑各机场的所有权或行政隶属关系。

——美国学者Richard de Neufville 

该定义的核心：

•  商业运输：军用、通用等其他用途不在该范畴；

•  重要机场：具备一定运量，对整个都市圈的航空运输服务都要做出贡献，只为少量的本地客流提供服务的机场不在该范畴；

•  共同市场：以整个都市圈作为服务对象，不考虑机场所有权或行政隶属关系，侧重从旅客出行选择的角度。

问题和思考：

•  现状多机场系统（浦东、虹桥等）服务都市圈有些什么欠缺？

•  是否需要规划新机场作为都市圈多机场系统的重要组成？

•  作为多机场系统的重要组成需要具备的条件是什么，既有的其他机场是否具备这些条件？

•  多机场系统如何加强协同联动和和合理分工？
 

4、打造毗邻地区一体化公交线网

共同促进公共交通30分钟城镇圈形成。
 

四、上海都市圈若干重大交通问题思考

1、关于都市圈轨道

（1）功能定位

介于高速铁路和城市轨道之间，主要为都市圈内的中小城镇（功能组团）至各级核心城市的中心城区之间提供公共客运服务；

主要为生活、旅游、休闲等出行服务，兼顾通勤出行服务；

兼顾核心城市、中心城市郊区城镇与中心城区之间的市域出行服务。

（2）技术要求
 运营线路长度：150km左右
 设计速度：160-200km/h
 站间距：5-15km（城区范围3-5km）
 可达性：直通各城市中心区或副中心区

（3）线网架构

• 以各级核心城市为中心的放射线网交织而成；

• 体现不同层级城市在网络中的节点地位；

• 体现上海对大都市圈的服务和辐射。
 

（4）实施途径

途径一：既有及规划市域轨道对接优化

• 上海市总体规划提出的1000公里市域轨道直接延伸至毗邻城市。

• 苏州、嘉兴、南通等周边城市规划市域轨道直接延伸至上海郊区城镇与上海市域轨道交通对接，实现换乘衔接或直通运行。

途径二：利用国铁普铁线路提供都市圈轨道服务

• 部分干线普铁、规划时速200公里的快速铁路，结合沿线城镇布局增设部分车站，兼顾都市圈轨道服务。

途径三：规划新建连接都市圈城镇至上海或其他城市中心城区的都市圈轨道

（5）引入市区的衔接方式
 

（6）实施效果

60分钟上海都市圈形成：各主要城镇60分钟内可通达核心城市中心区，大大改善中小城镇与核心城市间的公共交通出行条件，填补高速铁路与城市轨道之间轨道客运服务功能的缺失或不足。

重点城镇全覆盖：线网覆盖都市圈内规划人口10万以上的城镇，促进都市圈新型城镇化建设。

2、关于多机场系统

（1）经验借鉴

全球大约有170个多机场系统，涉及近500个重要机场。全球著名的多机场系统：东京（羽田、成田）；巴黎（戴高乐、奥利）；纽约（肯尼迪、纽瓦克、拉瓜迪亚）；伦敦（希斯罗、盖特维克、斯坦斯特德等5个机场）。经验借鉴的标准：所属城市群为世界六大城市群之一；核心城市为国际公认的全球城市。

经验1：航空旅客吞吐量长期保持增长（近20年依然2%年均增长）

经验2：以多机场系统应对航空需求的持续增长

多机场系统中的主要机场一般有2-3个，单个机场规模一般不超过1亿人次，吞吐量在3000-7000万人次之间居多。

2017年全球城市（五大城市群核心城市）多机场系统旅客吞吐量情况

 经验3：多机场系统的直接腹地一般在半径150km左右的都市圈范围

机场腹地范围受到城镇布局、机场地面交通可达性、其他枢纽机场区位等因素的影响。

经验4：都市圈主要机场距离核心城市不宜超过50km（直线距离），地面交通时间宜在1小时以内

 经验5：主要机场拥有多模式轨道交通衔接服务

经验6：多机场系统中各机场需要合理定位和分工协作

多机场系统中的各机场能够通过错位和差别发展找到生存空间。

差异化分工（功能互补）模式：

东京：成田（国际）/羽田（国内）

伦敦：大伦敦5个机场分工定位明确

巴黎：戴高乐（国际、洲际长航线）/奥利（国内、西欧、北非、加勒比航线）

上海：浦东（国际、洲际长航线、部分国内航线）/虹桥（以国内精品航线为主)

双枢纽运行模式：

纽约：肯尼迪（Delta、AA）+纽瓦克（United）

北京：首都机场（国航等星空联盟）+新机场（东航等天合联盟）

国际大都市圈的多机场系统经验小结

航空需求增长：航空需求与经济产业发展水平正相关，国际大都市航空需求在历经数十年后发展后，近二十年依然保持着年均2%的增速。

机场腹地范围：都市圈多机场系统一般服务以核心城市为中心的周边150km左右半径的各级城镇。

航空需求强度（人均乘机次数）：东京、巴黎、纽约等具有一定可比性的城市一般在3-4次左右（不含中转）<上海2.1次>；国际旅客的人均乘机次数体现了地区在全球城市“金字塔”体系中的地位和与其他国际城市联系的强弱，东京、纽约的这一指标大约在1.2-1.4次左右<上海0.6次>。

机场数量和规模：都市圈内一般形成由2-3个大型机场作为主要机场的多机场系统，单个机场吞吐量一般不超过1亿人次，在3000-7000万人次的水平。

机场分工协作：大体有“双枢纽”模式和“功能互补”模式两大类。共同的经验：科学运用市场机制<例如机场收费差异化>/统筹协调（伦敦：资本纽带 or 纽约：统一运营） 多机场系统中的各机场都能够找到自身的合理定位和生存空间。

机场区位：主要机场选址可不局限于行政区划，但要考虑到和客流需求分布的关系，一般距离核心城市直线距离不超过50km。

机场集疏运：良好的地面运输网络保证至核心城市中心1小时可达。成田机场、戴高乐机场等国际枢纽机场拥有多模式轨道交通线路服务核心城市、都市圈乃至城市群的各类交通需求。

（2）现状上海都市圈多机场系统

多机场系统构成：以浦东、虹桥为主要机场，还包括硕放、兴东、奔牛等其他机场。*有相关研究将多机场系统内的机场按照可售座位数20%以上作为主要机场；1%-20%作为其他机场。
 战略定位：国际枢纽门户、长三角机场群的核心。

目标使命：建设品质领先的世界级航空枢纽，带动长三角机场群协同发展。

上海都市圈机场业务量占长三角机场群的比例：航空旅客吞吐量1.2亿人次，超50%；国际旅客吞吐量3800万人次，约80%；航空货邮吞吐量440万吨，约75%。

（3）上海都市圈航空需求规模预测

根据预测，至2035年上海都市圈航空旅客需求将达到2.7亿人次左右。其中都市圈内约2.3亿人次；都市圈外，航空中转约0.4亿人次。都市圈内2.3亿人次中，上海本地约1.4亿人次，都市圈内其他城市0.9亿人次。

上海都市圈远期能够提供为都市圈内服务的机场容量大约为年旅客1.6-1.7亿人次，能力缺口大约有6000-7000万人次。

（4）都市圈新机场

都市圈新机场实施具有较强的迫切性

结合浦东机场三期、四期改扩建的实施年限（预计）和都市圈航空需求增长曲线的分析，预计上海都市圈机场设施容量缺口在2030年前后放大。

因此，建议新机场在“十三五”末至“十四五”开展（近期）前期研究和规划，“十四五”末（2025前后）启动建设，“十五五”末（2030年前）形成初期能力。

都市圈新机场，如果要成为上海都市圈多机场系统的重要组成，必须和浦东机场、虹桥机场共同服务上海都市圈的航空运输市场

以都市圈内航空旅客需求分布作为选址重要依据之一，具备良好的本地航空运输需求是机场发展的重要基础，需要关注以机场为中心半径30-50公里范围（核心腹地）内的航空需求有多少。

从国际经验来看，与核心城市的区位关系很重要。结合上海都市圈实际，核心城市的航空旅行需求依然最为旺盛，且存在缺口，因此新机场与核心城市的区位关系和交通条件也非常重要，建议和上海中心城的直线距离不超过50km（旅行时间不超过1小时），否则对核心城市的服务将会大打折扣。

都市圈新机场选址需要分析综合交通衔接条件，结合区域综合运输走廊布局来考虑，构建空陆衔接高效的机场集疏运体系，实现与都市圈主要城市1小时可达。

 都市圈新机场在航线设置、机场收费、机场运行、地面交通衔接等方面需要和浦东、虹桥加强协调

多机场系统协同什么：航空业务类型、航线网络通达性、综合交通衔接、……

通过协同实现什么：功能互补和差别化发展，各机场在不同细分市场找到合适定位，客户根据自身需求很容易找到合适机场。

机场集疏运系统优化

改善空铁衔接：市域铁路换乘衔接模式？都市圈轨道直通模式？高速铁路直通模式？
优化原则和导向：集疏运体系应与机场功能定位、服务腹地范围相匹配，以构建1小时机场地面交通圈为导向。

3、关于毗邻城镇公交一体化

毗邻公交线网功能

为跨行政区域毗邻地区城镇圈内部公共交通出行服务，弥补都市圈轨道线路和站点覆盖的不足。

毗邻公交线网规划要求

形成三种功能层次的线路：

城间线路：为毗邻城市城区间中长距离出行服务，线路站距长，直通各城市中心区和重要枢纽。

城镇线路：为相邻城镇间中短距离出行服务，站距短，并连接轨道站。

城区线路：毗邻城市城区内部公共交通服务的线路，即常规城市公交线路。

建立跨行政区的公交线路规划和运营管理相关法规和技术标准。

建立跨行政区服务城镇圈的公交线路规划标准（线路选线、站点设置、枢纽规划、公交车辆停保场规划等）。

建立跨行政区服务城镇圈的公交线路运营管理模式（公交运营企业及其运营管理方法、公交票价票制）。

建立跨行政区域公交线路运营安全管理的法律法规体系。

五、相关建议

（1）搭建长三角综合交通规划研究平台（区域交通模型）；

（2）定期发布《长三角主要城市交通运行年报》；

（3）编制《长三角综合交通发展白皮书》；

（4）成立“长三角综合交通专家库”，并定期召开“长三角综合交通发展论坛”。