杨伟民在长三角综合交通发展大会上做主旨报告

2018年11月24日，在长三角综合交通发展大会上，第十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民作了题为《树立空间发展理念，促进长三角一体化》的主旨报告。报告围绕区域一体化与空间一体化、树立长三角空间发展理念、科学编制长三角空间规划和完善长三角空间治理体系四大方面展开。

区域一体化与空间一体化

杨伟民指出，长三角地区是我国最具活力和最具潜力的区域，也是我国参与经济全球化的一个主体，我国最有可能变成经济全球化主体的就是长三角、珠三角，现在是这样，未来可能也是这样。按照国务院批准的相关规划，长三角的目标定位就是建成全球重要的先进制造业基地和现代服务业基地，世界级的大城市群，我国人口集聚最多、综合实力最强的区域之一。这一目标定位没有过时，仍然是未来长三角区域发展的方向。

过去三十年长三角地区的快速发展，带动了全国经济的快速发展，未来三十年，我们要实现现代化，长三角仍然担负着重大的使命，在今后三十年发展中，在建设现代化强国的发展当中，长三角还是要应该发挥表率和带头示范作用。最近习总书记提出将长三角一体化发展上升为国家战略，这是一个英明的决策，对长三角来讲也是一个重大的历史机遇。长江经济带八十年代至今一直在变化，长江经济带的发展其实要解决三个问题：第一个问题是如何实现长江生态环境的整体性、系统性，如何协调好上中下游、左右两岸的环境保护，这是第一个问题，所以总书记说要共抓大保护、不搞大开发，因为对于长江一块一块的保护是不行的，必须要上中下游一致。第二就是如何实现长江经济带公路、铁路、航空、航运等运输方式的有效衔接，发挥各自方式的优势，形成高效率的综合运输体系，最主要是在这个高效率上，这应该是核心。第三是如何实现长江上中下游三大城市群各自一体化发展，首先是三个城市群各自的一体化发展，然后是三个城市群之间的尽可能的加强联系，整个长江经济带不可能一体化，那么远，京津冀那么近都没有一体化，但是长江经济带这三大城市群最有可能率先突破体制障碍，实现一体化的区域就是长三角。长三角一体化过去有很多规划，但这次不一样，因为中国经济正走在高质量发展阶段，在开启全面建设社会主义现代化强国的新征程，向第二个百年奋斗目标进军，在这样一个新时代，总书记提出将长三角区域一体化上升为国家战略，意义是非常重大的。

在社会主义市场经济已经建立并不断完善的条件下，谋划长三角区域的发展，应该少关注产业，要多关注空间，产品产业技术可以更多地交给市场，但空间发展离不开政府，今天主要想从空间角度谈谈长三角如何实现一体化，因为区域一体化实际上就是空间的一体化，主要讲三个方面：一是什么是空间发展，二是什么是空间规划，三是什么是空间治理。

树立长三角空间发展理念

首先，第一个空间发展，我们每天都在说发展，各种各样的发展，说的最多的有三个发展：经济发展、人的发展、可持续发展。经济发展就是增加GDP，人的发展就是满足人民群众对美好生活的需要，可持续发展就是强调生态环境保护，三个发展都是必要的，但是放在不同的空间发展的内容是不一样的，还有很多发展战略，这些战略离开了空间空谈战略没有意义。举两个例子，一个是北京，1.64万平方公里，2730万人口，平原面积一半变成建设用地，现在北京如果仍然像过去那样集聚式发展，挡不住人口的蜂拥而入，房价蒸蒸日上，交通拥挤不堪，水土资源和雾霾等问题，根本谈不上什么其他发展，因为资源被房子等建设占据了。如果一个城市老百姓连房子都住不上，那还谈什么人的发展，更谈不上可持续发展，因为大量的生态空间、河流等等都变成建筑的水泥板了。那怎么办呢？像北京这样的地方，如果继续像过去一样，以行政区为界，扩大开发强度，这种方式已经不行了，解决方案就是总书记提出并直接推动的京津冀协同发展战略。这个战略概括有两个方面，一方面是空间减量，就是疏解北京非首都功能，从而给人的发展和可持续发展腾出空间，只有腾出空间，人和可持续发展才能与经济发展相平衡。另一方面，叫空间扩大，不是面积扩大，而是北京的发展要放到京津冀更大的空间上来谋划，因为有的功能要转移到北京以外的区域，所以京津冀协同发展战略不仅仅是经济发展战略，本质上是一个空间发展战略，是要在京津冀这个大空间中处理好经济发展、人的发展和可持续发展三者之间的关系。那么北京的这些问题长三角地区有没有呢，大家自己考虑，要吸取教训，未雨绸缪。

还有一个例子，青藏高原，世界第三极，长三角的根源。如果在青藏高原过度强调经济发展，脆弱的生态就会出现不可逆的破坏，对全国对下游对全球都会产生灾难性的影响。但如果只强调保护生态，那人怎么办，怎么脱贫。像这些地方怎么办呢？就是总书记直接审定的建设青海三江源国家公园，以及总书记讲的六个一体的生态保护脱贫议题，这样的一个基本思路，让三江源的人民参加到国家公园建设当中，农民变生态工人，中央财政给发工资，这样既保护了生态，保证了我们下游的水，又解决了原住民的贫困问题。

这两个例子告诉我们，区域协调发展不是简单的缩小地区之间经济总量和生产速度的差距，西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先这些区域发展战略，很多地区的领导和政策制定部门都把四大板块之间甚

第三，空间结构。空间结构是经济社会的空间载体，在一定程度上决定了经济发展方式及其资源效率，我们目前对空间结构的调整研究和重视还不够，没有上升到理论实践的层面。实际上我们也开始做了，比如退耕还林等。长三角的开发要从占用土地外沿的扩张为主转为优化空间结构为主，空间结构的调整主要方向就是严格控制城镇总面积的扩张，减少工业空间，上海、无锡、苏州三个城市的工业用地面积就超过了整个日本的工业用地面积总量。要减少工业空间，在城市内部扩大公共设施和绿地的空间，同时要按照从农村向城市转移的规模和速度，减少农村建设用地，减少这种极大的资源浪费。这里要专门讲一下就业用地和居住用地的问题。一个城市就业空间和居住空间要保持一个合理的比例，上海居住用地只占上海城市面积的9.66%，而工业仓储用地占12.28%，二者之比是0.8比1，北京是反过来，是1比0.8。日本三大都市圈和法国大巴黎地区都是5:1，或者是6:1。就是居住是5，或者6，工业是1。同时城市中心地区也要处理好就业用地和居住用地的关系，保持一个合理的比例。现在我们老是退二进三，退居住，进就业，那么问题就来了，像北京东西城区总面积92.5平方公里，居住占比32%，比例已经很高了，但北京主城区居住用地主要是平房和不太高的楼，那北京东西城的就业用地占37%、绿化11%、交通20%。就业用地往往都是高楼大厦，居住都是平房，带来什么问题呢，白天和晚上人口的严重失衡，白天进城上班上学，晚上出城回家睡觉，这是北京早晚交通拥堵的主要原因。

第四，开发强度。长三角属于城市化地区，但也必须控制开发强度，保留必要的耕地和足够的生态空间。满足当地人民对农产品和生态产品的需求，农产品可以从区外调用，但清新空气等生态产品则无法从区外调用。荷兰国土面积只有4.15万平方公里，但是农业用地占57%，自然保护占地11%，交通和城市面积用地只占13%，也就是说只用13%的强度就满足了国家人民的需要。长三角地区开发强度很高，上海的开发强度是45%，北京46%，南京、杭州、苏州、无锡等也在27-32%之间，基本到了极限，也到了约束开发强度，珍惜每一寸土地的阶段。完全按照各地行政辖区来设置开发强度并不是最优的，应该根据地形地貌等自然形态来考虑，所以这就需要长三角的空间规划，需要长时间一体化来统筹考虑它的必要性。主要不是技术问题，是政治问题，是怎么把各种需求一致起来，形成最大的共识，坚持科学性与政治性的统一，这恰恰是编制空间规划，实现空间一体化的意义所在。

第五，基础设施。一个是空间规划，一个重要的就是要给未来的基础设施建设留下必要的空间，很多城市建高铁建到最后没地方了。还有就是现有的基础设施通过改造实现现有城市的互联互通，提高一体化同城化的水平。另外像长三角这种高密度区域，应该是重点发展轨道交通，对公路要严格论证。因为一个地区最终要实现绿色发展，人流主要通过轨道交通来实现，即使都是电动化的，也没有那么大空间来建设高速公路，因为大规模建设高速公路，绿色空间就减少了，所以大家要尽可能的乘坐轨道交通，而不是都去开汽车。现在很多城市空闲的高铁站是一大败笔，过去很多城市是依托城市交通枢纽发展的，典型的石家庄，那时候没有现代交通，后来就围绕交通枢纽建设成为一个城市。但现在的高铁站，建设在城市之外，想搞一个新的城市，绝大多数城市这样的高铁站，已经不可能有这样的一个功能，通过一个高铁站，来形成一个新的城市区域，也许未来50、100年可以，但近期根本不大可能，中国未来的人口肯定要减少的，城市内部人口减少了，在郊区再搞个高铁站，吸引人口，怎么可能呢？基础设施网络要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割，并尽可能的对现有基础设施进行改造，新建的要尽可能的利用枢纽交通走廊，公路、铁路应尽可能的共用，控制长江桥梁的数量。

第六，长三角一体化可以从两个方面着手做起：一方面以县级行政区为基础，以县市土地、长江、环境规划等专项规划为底图来叠加，消除重叠的板块，把几张图一放，一看就知道，重叠的部分太多太多了。县级城镇行政区域内的从业空间、农业空间、生态空间等，明确城市建成区、工业区，以及耕地、犁地、草原、河流湖泊湿地等边界，形成市县多规合一的空间规划初稿。另一方面，以整个长三角区域为单元，同步进行分层的规划，这是荷兰人的经验，哪三个层呢？一是自然层，主要是必须保留的自然，不能开发的。这要从区域整体来考虑，整个长三角必须保留多少生态空间给人民提供优质的生态产品，一旦控制下来，上百年甚至几百年都不要动。原来那些自然保护区仅仅是从各自的行政区来划，最后自然保护区占国土面积超过美国，这合适吗？因为很多不应该划的。所以现在要整合，因为原来各部门都是自己分头划，后来一叠加的太多了，人没地方活了。二是网络层，这是指基础设施，地上地下可建和不可建的网络型基础设施，有些要作为预留地，包括区域内和区域外的，这些空间也不能进行工厂、旅游、房地产等项目的建设，也是需要较长时期保持的。三是各类核心区，就是在自然层、网络层以外的地区，哪些可以作为开发建设的空间，比如城市怎么拓展、特色小镇、居住区等等，最后把市县一个一个行政区的空间规划和大区域的三个层的空间规划加在一起就会发现问题，这样就形成一个长三角地区整体的空间规划，因为市县的规划给他协调了，给他改了，他那个规划也就成型了。这样就形成两大类成果，一个长三角这么大区域的规划，另外一个长三角地区各县级行政区的空间规划。另外长三角的空间规划应该提交全国人大常委会来审定，这样可以形成具有法律约束力的规划，这样才能真正实现一张蓝图干到底。

完善长三角空间治理体系

第三，空间治理。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义和推进国家治理能力现代化。什么叫国家治理体系，除了自上而下比如财政、交通治理之外，必须包括在一定空间内来统筹上端给我们各种各样的要求，现在我们存在很多问题，比如环保督察、地方债等，归结了一下，其实就是我们没有在一定空间内来统筹好上边提出的正确的要求。仅靠中央的要求，比如脱贫、环保督查等这些问题仅靠一个文件是做不到的，所以要实现空间治理。空间治理不仅仅是绿色发展和生态管理的问题，空间治理应该是包容性很大的一个概念，是国家治理体系的一个重要组成部分，我们现在对这个研究的还不够。那对长三角的空间治理而言，怎么通过空间治理来实现一体化，必须要一体化的有：一是首要的规划一体化，二是市场一体化，一定要打破地区封锁，不能够限制另外城市的产品进入我这个城市，公交、出租车就能看到地区封锁的痕迹。三是要素流动一体化。人口、资金、土地、科研成果等都可以在城市群之间自由流动。四是交通一体化，大胆设想，要改革以行政区为边界，来规划交通体制。交通规划权应该上收，规划是一种重要的权力，但不同层级的政府应该有不同的规划权，像交通规划应该是一个更高层次级别的机构来规划，假如长三角有一个机构，那各城市的规划应该上升到这个机构里去。第五是生态环境保护一体化。要统一各城市间污染、规划、执法等。此外还有很多要一体化的，比如产业一体化，产业一体化实质上如果做到了市场一体化、要素一体化等，一个是投入，一个是产出，那么市场一体化就实现了。另外像旅游是可以一体化的，和交通也紧密相关；还有能源一体化，比如电网；还有一个大数据，现在变成一个重要的生产要素。

最后更重要的是要建立和完善大区域的协调机制。就长三角的空间治理而言，主要是建立一个权威性的协调机构，监督长三角空间规划的实施，协调解决大区域的重大问题。

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