《中国交通的可持续发展》白皮书（全文）（二）

日期：2020-12-24 来源：国务院新闻办公室网站　www.scio.gov.cn

　四、推进交通治理现代化

　　中国是世界上最大的发展中国家，交通运输体量庞大、情况复杂且处于快速发展当中，交通治理难度大。中国立足本国国情，借鉴国际经验，大力推进交通治理现代化，通过改革创新释放技术和市场活力、提升治理效能，促进了交通高质量发展。

　　（一）推进交通治理体系改革

　　立足当前、着眼长远，积极推进综合交通体制机制改革，不断完善法律法规，统一开放、竞争有序的交通运输市场基本形成，适应新时代国家发展的交通运输治理体系逐步健全。

　　综合交通运输管理体制机制不断完善。以深化供给侧结构性改革为主线，以提升行业治理能力为重点，持续深化交通运输体制机制改革。2013年形成由交通运输部管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局的大部门管理体制架构，交通运输大部门制主体组织架构基本建立。深入推进中国铁路总公司、中国邮政集团公司的公司制改革工作，两家公司分别更名为中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司，建立健全现代法人治理结构和中国特色现代国有企业制度。省级综合交通运输体制改革加快推进，大部分省份基本建立综合交通运输管理体制或运行协调机制。组建国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司，实现铁路政企分开。民航体制机制改革持续深化，机场公安体制、运输价格、民航业投资准入机制、空管系统体制机制等改革有序推进。邮政体制改革有序推进，邮政改革配套措施不断完善。交通运输综合行政执法改革稳步推进，整合执法队伍，理顺职能配置，减少执法层级，权责统一、权威高效、监管有力、服务优质的交通运输综合行政执法体制逐步形成。综合交通运输发展规划协调机制初步建立，铁路、公路、水运、民航、邮政等专项规划之间的衔接平衡不断加强。通过改革，综合交通运输发展的体制机制进一步优化，各种运输方式进一步融合，交通运输发展内生动力进一步增强，行业现代化治理水平进一步提升。

　　交通运输法治政府部门建设持续深化。贯彻落实习近平法治思想，以“法治政府部门”建设工程为载体，把法治贯穿交通运输规划、建设、运营、管理和安全生产全过程各方面，为加快建设交通强国提供坚实保障。依法行政制度基本确立，行业立法、执法监督、行政复议与应诉、法治宣传教育和普法等工作机制逐步健全。加快推进铁路、公路、水运、民航、邮政等行业立法，综合交通运输法规体系已基本建成。聚焦国家重大战略实施和行业发展改革领域，制定和修订铁路法、公路法、海上交通安全法、港口法、航道法、民用航空法、邮政法等行业龙头法。出台和制修订水上水下活动通航安全管理规定、交通运输标准化管理办法等行业急需的规章，稳步开展规章规范性文件清理。

　　深化“放管服”改革优化营商环境。坚持问题导向，加快转变政府职能，深化“放管服”改革，持续优化营商环境。逐步放宽市场准入门槛，持续清理交通运输领域各类不合理和非必要罚款及检查，建立涉企收费目录清单制度。深入落实交通运输领域各项减税降费政策，降低物流税费成本。强化事中事后监管，取消中介服务等行政审批事项，推进商事制度改革。推行“双随机、一公开”（注3）监管工作，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，推动跨省大件运输等并联许可系统全国联网。加快构建以信用为核心的新型市场监管机制。推进新业态协同监管，线上线下一体化监管模式进一步创新，市场环境更加公平有序。优化行政审批服务方式，推广交通运输政务服务“一网通办”，企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”服务，办事效率显著提升。交通运输“放管服”改革，推动了优化营商环境向纵深发展，激发了交通发展活力，提高了政府服务效能，促进了交通运输行业健康发展。

　　（二）推进交通运输绿色发展

　　树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，交通运输生态文明制度体系日益完善，节能降碳取得实效，环境友好程度不断增加。

　　全面推进节能减排和低碳发展。坚定不移推进节能减排，努力建设低碳交通，走出一条能耗排放做“减法”、经济发展做“加法”的新路子。严格实施能源消费总量和强度双控制度，着力提升交通运输综合效能，全国铁路电气化比例达到71.9%，新能源公交车超过40万辆，新能源货车超过43万辆，天然气运营车辆超过18万辆，液化天然气（LNG）动力船舶建成290余艘，机场新能源车辆设备占比约14%，飞机辅助动力装置（APU）替代设施全面使用，邮政快递车辆中新能源和清洁能源车辆的保有量及在重点区域的使用比例稳步提升。全国942处高速公路服务区（停车区）内建成运营充电桩超过7400个，港口岸电设施建成5800多套，覆盖泊位7200余个，沿江沿海主要港口集装箱码头全面完成“油改电”。绿色交通省（城市）、绿色公路、绿色港口等示范工程，年节能量超过63万吨标准煤。通过中央车购税资金，支持建设综合客运枢纽、货运枢纽、疏港铁路，统筹推进公铁联运、海铁联运等多式联运发展，推进运输结构调整。

　　强化资源集约节约利用。牢固树立为国家长远发展负责、为子孙后代负责的理念，着力推动交通资源利用方式由粗放型向集约型、节约型转变。结合国土空间规划编制和三条控制线（注4）划定落实，统筹铁路、公路、水运、民航、邮政等交通运输各领域融合发展，推动铁路、公路、水路、空域等通道资源集约利用，提高线位资源利用效率。因地制宜采用低路基、以桥（隧）代路等，加强公路、铁路沿线土地资源保护和综合利用，减少对周边环境的影响。加强航道建设的生态保护和绿色建养，推进航道疏浚土综合利用，严格港口岸线使用审批管理与监督，提高岸线使用效率，探索建立岸线资源有偿使用制度。推动废旧路面、沥青、废旧轮胎、建筑废料等材料资源化利用。高度重视和推进快递包装的绿色化、减量化、可循环，大力推进可循环中转袋全面替代一次性塑料编织袋，电子面单（注5）使用率达98%。

　　强化大气与水污染防治。坚决打好交通运输领域污染防治攻坚战，用最严格的制度、最严密的法治治理环境污染。在沿海和长江干线等水域设立船舶大气污染物排放控制区，按照国际公约要求对进入中国水域的国际航行船舶实施船用燃油硫含量限制措施，推动船舶使用清洁能源和加装尾气污染治理装备，建立船用低硫燃油供应保障和联合监管机制。执行船舶水污染物排放控制国家强制性标准，推动港口船舶含油污水、化学品洗舱水、生活污水和垃圾等接收处置设施建设，开展港口粉尘污染控制。在全国沿海实施“碧海行动”（注6）计划，打捞存在污染环境风险和影响海上交通运输安全的沉船沉物。加快老旧和高能耗、高排放营运车辆、施工机械治理和淘汰更新，推进实施机动车排放检测与强制维护制度（I/M制度）。中央财政采取“以奖代补”方式支持京津冀及周边地区、汾渭平原淘汰国Ⅲ及以下排放标准营运柴油货车。全面开展运输结构调整三年行动，2012年至2019年全国机动车污染物排放量下降65.2%。

　　加大生态保护与修复力度。严守生态保护红线，严格落实生态保护和修复制度。交通基础设施建设全面实行“避让—保护—修复”模式，推进生态选线选址，强化生态环保设计，避让耕地、林地、湿地等具有重要生态功能的国土空间。在铁路、公路、航道沿江沿线开展绿化行动，提升生态功能和景观品质。铁路、公路建设工程注重动物通道建设，青藏铁路建设的动物通道有效保障了藏羚羊的顺利迁徙及其他高原动物的自由活动。港口码头建设和航道整治注重减少对水生态和水生生物的影响，建设过鱼通道，促进鱼类洄游。组织实施公路港口生态修复总面积超过5000万平方米。推进长江非法码头、非法采砂整治，截至2019年底，完成1361座非法码头整改，改善了生态环境条件，更好保障了长江防洪、供水和航运安全。

　　（三）加强安全防控和应急保障能力建设

　　坚持人民至上、生命至上，不断提升交通运输业应对突发公共事件的能力，特别是突发重大公共卫生事件的能力，加强安全治理和应急保障能力建设，统筹发展和安全，全力推进建设更高水平平安交通，为经济社会发展和群众出行提供安全运输保障。

　　交通安全防控能力显著提升。坚持预防为主、综合施策，深化和完善交通运输平安体系，持续完善安全生产风险管控和隐患排查治理双重预防控制机制，下大力气减少重特大交通运输安全事故，牢牢守住交通安全生产底线。2012年以来，未发生重大铁路交通事故，2019年铁路运输事故死亡人数和10亿吨公里死亡率与2012年相比分别下降46.1%和53.8%。普通公路较大、重特大道路交通事故起数连续下降，发生较大以上等级事故和死亡人数与2012年相比分别下降55.9%和60%。2019年，未发生重大等级水上交通事故，较大等级以上事故和死亡人数与2012年相比分别下降68.5%和69.4%。民航实现运输航空持续安全飞行112个月、8068万小时的安全新纪录。

　　交通应急保障能力显著提升。加强交通应急保障能力建设，及时防范化解交通重大安全风险，有效应对处置各类灾害事故。实施高铁安全防护工程，推进人防、物防、技防“三位一体”安全保障体系建设，集中开展高铁沿线环境综合整治，消除高铁沿线环境安全隐患6.4万处，深入推进普速铁路安全环境整治。实施乡道及以上公路安全保障工程和安全生命防护工程，累计实施88.9万公里，改造危桥4.7万座，车辆运输车治理取得决定性成效。加强海上搜救和重大海上溢油应急处置，建立政府领导、统一指挥、属地为主、专群结合、就近就便、快速高效的海上搜救工作格局，配备70余艘专业救助船舶、120多艘打捞船舶、20余架专业救助航空器，建立20余支应急救助队，基本建成以专业救捞力量、军队和国家公务力量、社会力量等为主要力量的海上搜救队伍。2012年至2019年，全国组织协调海上搜救行动1.6万次，派出搜救船舶7.2万艘次、飞机2780架次，成功救助遇险船舶1.1万艘、遇险人员12.2万人，搜救成功率达96.2%。

　　应对突发公共事件处置能力显著提升。科学高效应对各类突发公共事件，健全工作体系，提升应急能力。新冠肺炎疫情发生后，中国果断做出“一断三不断”（注7）部署，适时推出铁路“七快速”（注8），公路“三不一优先”（注9），水运“四优先”（注10），民航客运“五个一”（注11）、货运“运贸对接”（注12）以及邮政“绿色通道”等政策措施，一方面全力阻断病毒通过交通工具传播，另一方面保障全国各地应急物资运输和人民生活需求，为打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战提供了有力支撑。

　　五、推动构建全球交通命运共同体

　　中国坚持互利共赢的开放战略，深化与各国在交通领域合作，积极推进全球互联互通，积极参与全球交通治理，认真履行交通发展的国际责任与义务，在更多领域、更高层面上实现合作共赢、共同发展，推动构建全球交通命运共同体，服务构建人类命运共同体。

　　（一）助力共建“一带一路”

　　共建“一带一路”承载着人们的美好梦想。中国秉持共商共建共享理念，与有关国家加快推进基础设施互联互通合作，共同打造开放包容、互利共赢的高质量发展之路，共同打造和平之路、合作之路、幸福之路。

　　推动交通基础设施互联互通。注重发挥交通运输对于推进全球连通、促进共同繁荣的基础性先导性作用，加强与各国在交通互联互通领域互利合作。扎实推进巴基斯坦1号铁路干线升级改造项目（ML1）、中尼（泊尔）跨境铁路合作项目以及中老铁路、中泰铁路、雅万高铁建设。中国企业参与建成蒙内铁路、亚吉铁路、巴基斯坦拉哈尔“橙线”轨道交通项目等铁路。中欧班列累计开行突破3.1万列、通达21个欧洲国家的92个城市。合作建成白沙瓦——卡拉奇高速公路（苏库尔——木尔坦）、喀喇昆仑公路二期（赫韦利扬——塔科特）、昆曼公路、中俄黑河公路大桥、同江铁路大桥等公路、桥梁项目。参与希腊比雷埃夫斯港、斯里兰卡科伦坡港、巴基斯坦瓜达尔港等海外港口的建设和运营。在有关国家积极参与和共同努力下，“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成。以铁路、公路、航运、航空为重点的全方位、多层次基础设施网络正在加快形成，区域间商品交易、流动成本逐渐降低，促进了跨区域资源要素的有序流动和优化配置。

　　推进国际运输便利化。积极推进政策、规则、标准“三位一体”联通，为互联互通提供机制保障。以共建“一带一路”为合作平台，与19个国家签署22项国际道路运输便利化协定；分别与比利时、阿联酋、法国签署机动车驾驶证互认换领双边协议；与66个国家和地区签署70个双边和区域海运协定，海运服务覆盖沿线所有沿海国家；与26个国家（地区）签署单边或者双边承认船员证书协议，与新加坡签署电子证书谅解备忘录，便利船舶通关，引领和推进电子证书在全球航运业的应用进程；建立中欧班列国际铁路合作机制，与22个国家签署邮政合作文件，实现中欧班列出口运邮常态化运作；与100个国家签订双边政府间航空运输协定，截至2019年底，中外航空公司在中国通航54个合作国家，每周运行6846个往返航班，与东盟、欧盟签订了区域性航空运输协定。建立中日韩俄四国海上搜救合作机制，与印尼国家搜救局签订部门间海上搜救合作备忘录。国际运输便利化推动了中国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。

　　（二）积极推动全球交通治理体系变革

　　当前，全球交通治理体系面临一系列新课题，迫切需要变革创新，为全球发展提供更好助力和支撑。中国坚定支持多边主义，积极推动全球交通治理体系建设与变革，努力为全球交通治理提供中国智慧、中国方案。

　　共谋全球交通治理。中国作为负责任大国，认真履行国际责任和义务。加入近120项交通运输领域多边条约，积极参与联合国亚洲及太平洋经济社会委员会、铁路合作组织、国际铁路联盟、世界道路协会、国际运输论坛、国际海事组织、国际民航组织、万国邮政联盟等国际组织事务，多次当选或连任国际海事组织A类理事国、万国邮政联盟相关理事会理事国，积极主办世界交通运输大会等国际会议。推动实现联合国2030年可持续发展议程框架下的交通领域可持续发展目标，携手其他发展中国家推动交通可持续发展全球治理改革，为发展中国家发展营造良好的国际环境。

　　推动全球气候治理。中国高度重视应对气候变化，积极承担符合自身发展阶段和国情的国际责任，实施积极应对气候变化国家战略。积极引导全球海运温室气体减排战略的制定和实施，在全球航空减排市场机制制定和实施进程中努力维护发展中国家权益，推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，为全球生态文明建设和可持续发展贡献力量。

　　（三）加强国际交流与合作

　　中国遵循平等互利、合作共赢的原则，与各国深入开展交通领域交流合作，不断拓展广度深度，推动构建开放型世界经济。

　　扩大开放合作“朋友圈”。依托中俄总理定期会晤委员会运输合作分委会、中美交通论坛、中国－中东欧国家交通部长会议等平台，深化交通可持续发展合作，为构建新型国际关系发挥积极作用。秉持亲诚惠容周边外交理念，加强与周边国家交通合作，推动建立中日韩运输与物流部长会议、上海合作组织交通部长会议、中国－东盟（10+1）交通部长会议、中老缅泰澜沧江－湄公河商船通航联合协调委员会等合作机制，以及中俄、中朝界河航道航行管理机制。推动建立并参与亚太海事局长会议、中国－东盟海事磋商机制会议等区域合作机制。参与大湄公河次区域（GMS）、中亚区域经济合作（CAREC）等机制下的交通合作，为促进地区经济发展作出积极贡献。秉持正确义利观，积极开展与相关国家的海事能力建设和技术合作项目，向其他发展中国家提供基础设施建设、规划编制、能力建设等方面支持和援助。通过广泛深入的交流合作，推动形成市场合作互利共赢、成果经验互鉴共享的开放新格局。

　　开展国际抗疫合作。新冠病毒是人类共同的敌人。中国加强与其他国家交通领域抗疫合作，推动构建人类卫生健康共同体。推动国际海事组织向174个成员国、有关国际组织转发《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南》《港口及其一线人员新冠肺炎疫情防控工作指南》等多份文件。中国民用航空局向40多个重点通航国家民航部门分享《运输航空公司、机场疫情防控技术指南》。国家邮政局通过万国邮政联盟向其192个成员国分享《中国邮政新型冠状病毒防控指导手册》。以视频会议形式举办“中日韩运输与物流部长会议特别会议”“中国－东盟交通部长应对新冠疫情特别会议”“第19次中国－东盟交通部长会议”，发布部长联合声明。建立抗疫援助物资国内绿色运输通道，成立国际物流工作专班，实施包机串飞、商业航班、海陆联运、中欧班列等多式联运方式，全力支持做好抗疫援助物资运输保障工作。截至目前，已向150个国家和7个国际组织提供了294批次抗疫物资援助和支持，向33个国家派出援外医疗专家组35队262人。

　　六、中国交通的未来展望

　　中共十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的宏伟目标，中共十九届五中全会提出“加快建设交通强国”，中国的交通运输迎来更加宝贵的“黄金时期”。

　　交通高质量发展更加紧迫。中国决胜全面建成小康社会取得决定性成就。进入新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局对交通发展提出了更高要求，也提供了更大空间。人民对美好生活的向往呈现多样化、多层次、多方面特点，对交通运输服务需求更加旺盛、更加多元。新一轮科技革命和产业变革加速推进，给交通运输带来革命性变化。同时，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情在全球传播推动世界百年未有之大变局加速演进，单边主义、保护主义、霸权主义使国际产业链供应链运转严重受阻，气候变化给生态系统安全及经济社会发展带来现实和潜在威胁。

　　面对国际国内形势的发展变化，加快构建国家综合立体交通网，建设人民满意、保障有力、世界前列交通强国，既面临机遇，也面临挑战。适应新的生产生活方式变化，建设人民满意交通，全面提升综合交通运输网络效率和服务品质的要求更高；服务国土空间开发保护和城乡区域协调发展，全方位提升交通保障能力，保持交通基础设施适度超前发展、充分发挥交通先行作用的要求更高；服务经济高质量发展，转变交通发展方式，提高安全智慧绿色发展水平，提升安全防控、应急处置和救援保障能力，推进治理现代化的要求更高；支撑全方位对外开放，强化交通基础设施互联互通，完善面向全球的运输服务网络的要求更高。

　　加快建设交通强国。进入新的发展阶段，中国交通坚持以人民为中心的发展思想，以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，牢牢把握“先行官”定位，适度超前，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务，努力建设人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。

　　到2035年，基本建成交通强国。现代化综合交通体系基本形成，人民满意度明显提高，支撑国家现代化建设能力显著增强。拥有发达的快速网、完善的干线网、广泛的基础网，城乡区域交通协调发展达到新高度。基本形成都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖的“全国123出行交通圈”和国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达的“全球123快货物流圈”，旅客联程运输便捷顺畅，货物多式联运高效经济。智能、平安、绿色、共享交通发展水平明显提高，城市交通拥堵基本缓解，无障碍出行服务体系基本完善。交通科技创新体系基本建成，交通关键装备先进安全，人才队伍精良，市场环境优良。基本实现交通治理现代化。交通国际竞争力和影响力显著提升。交通运输全面适应人民日益增长的美好生活需要，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。

　　结束语

　　中国即将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。进入新的发展阶段，中国交通将更好履行经济社会发展“先行官”使命，践行新发展理念，服务新发展格局，让交通更加安全、便捷、高效、绿色、经济，为2035年基本实现社会主义现代化、本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国提供坚实基础。

　　当前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，各国面临疫情冲击和经济衰退双重挑战，交通运输对于全球团结抗疫、推动经济增长十分重要。中国将秉持人类命运共同体理念，落实联合国2030年可持续发展议程，加强交通国际交流合作，与世界各国一道，更好推进全球互联互通、民心相通，为建设繁荣美好世界作出更大贡献。

　　注1：“三区三州”是中国国家层面的深度贫困地区，自然条件和经济条件都较差。其中：“三区”是指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省涉藏州县及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川省凉山彝族自治州、云南省怒江傈僳族自治州、甘肃省临夏回族自治州。

　　注2：“七公开”为：建设计划公开、补助政策公开、招标过程公开、施工管理公开、质量监管公开、资金使用公开和竣（交）工验收公开。

　　注3：“双随机、一公开”是指随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。

　　注4：“三条控制线”是指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

　　注5：电子面单，是向商家提供的一种使用不干胶热敏纸打印客户收派件信息的面单，也被称为热敏纸快递标签、经济型面单、二维码面单等。

　　注6：“碧海行动”是经国务院批准的公益性民生工程，是推动生态文明建设和国家战略实施，建设绿色交通、平安交通所采取的一项重大举措。2014年起，交通救捞系统连续6年执行了“碧海行动”沉船打捞任务，累计打捞沉船79艘。

　　注7：“一断三不断”是指坚决阻断病毒传播渠道，保障交通网络不断、应急运输绿色通道不断、必要的群众生产生活物资运输通道不断。

　　注8：“七快速”是指应急运输物资快速受理、快速配空、快速装车、快速挂运、快速输送、快速卸车、快速交付。

　　注9：“三不一优先”是指对应急运输车辆做到不停车、不检查、不收费、优先通行。

　　注10：“四优先”是指应急运输船舶优先过闸、优先引航、优先锚泊、优先靠离泊。

　　注11：“五个一”是指一个航司一个国家只保留一条航线，一周最多执行一班。

　　注12：“运贸对接”是指外贸外资企业与航空运输企业供需精准对接。