党中央、国务院深入实施国企改革三年行动方案，给国有企业，特别是省级交通集团带来新一轮深化改革和转型升级的战略机遇期，因此，交通国企必须积极部署落实三年行动方案各项改革任务，进一步破解企业发展瓶颈，激发创新动能，释放改革活力。

谋大事必先观大势，开新局必先知变局。在竞争激烈的市场环境、信息化和数字化的发展浪潮中，在建设交通强国和“十四五”加快构建现代化综合交通运输体系的背景下，省级交通集团如何借力国企改革获取持续竞争优势？如何持续实现高质量发展？要想实现这些目标，需要交通企业把未来发展放在新变局中来思考，认清定位，找准问题，深化改革，持续创新，不断做强、做优、做大国有资本，增强企业核心竞争力、创新力、影响力和抗风险能力。

改革背景 历经三个阶段

党的十八大以来，我国国有企业改革先后经历了以下几个阶段：2013～2015年的顶层制度设计阶段，形成了以《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领的“1+N”政策体系；2015～2018年进入自上而下的试点阶段，为推动国企改革在重点领域和关键环节取得突破，提出了“十项改革试点”；2018年至今进入自下而上的第三阶段，为激发国有企业改革的内生动力，提出“两类公司”试点扩容和“双百行动”，积极推动国有资产管理体制改革、中长期奖励机制改革以及任期制与契约化改革三项制度改革。2020年6月3日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2021年）》，吹响了新一轮国企改革的号角。

直面形势 迎接六大挑战

目前，我国国企改革已经进入自下而上激发国企内生动力的第三阶段，综合内外部形势、行业发展趋势，省级交通集团主要面临以下六个方面的挑战：

投资收益不平衡

当前，交通基础设施投资持续增长，据有关数据显示，我国高速公路年投资额近1万亿元，以最低20%的资本金比例计算，每年资金需求近2000亿元，年融资额近8000亿元。但随着路龄增长，道路养护费用也在逐年提升，新建投运的高速公路短期内处于亏损状态，而地方政府债务压力增大、国内经济下行压力加大、交通建设力度增强、道路养护成本增加，将导致我国高速公路行业的投资回报率逐年走低，亏损面逐步扩大，随着税费制度改革的深化，交通建设资金保障将面临巨大压力和挑战。统计数据显示，截至2019年底，全国高速公路债务余额已近6万亿元，仅辽宁、吉林、北京、宁夏和江苏5家省级平台负债率控制在60%以内，充分说明，交通企业债务风险问题不容小觑。

运营服务不适应

目前，全国高速公路实现“一张网”运营，打破了原有的各省分治管理模式，但新模式下的路网稽查和跨省协调机制仍需磨合完善。预计未来10～15年，我国将会处于工业化和城镇化中期向中后期发展的过渡期，社会公众的出行需求将向更舒适、更快捷、更自由、更绿色的方向转变；现代工业和先进制造业的发展，对运输品的高价值、分散性、小批量货运和准时可靠性的要求快速攀升，而这些都需要高速公路服务功能更加完备。现实中，我国高速公路物流网虽然已经形成，但还远远没有达到安全便捷、准时可靠、经济高效、多元服务的目标，无法提供全天候的高水平服务。

技术融合不匹配

当前，新一轮科技革命和产业革命正在加速历史性交汇，互联网技术与传统产业的融合正呈现加速态势，自动驾驶、智慧高速、车路协同等各种新概念不断涌现，新技术、新应用的发展日新月异，未来以土建为核心特征的传统高速公路将提升为具备数字化、信息化、网络化、智能化特征的现代高速公路。然而实现这一目标，需要跨行业、跨地域的合作，需要多种技术的融合、多个组织的协同。但现行的高速公路行业分割多头管理，分散式、多层级的开发应用模式效率低下，难以满足技术进步的客观要求，技术融合方面存在巨大挑战。

平台转型不充分

目前，全国相当一部分交通类国有企业，尤其是西部地区的交通企业，尚未形成依托主业、多元化发展的综合型企业，收入来源主要依靠通行费，资金缺口主要靠政府补贴，应对行业改革和各类风险的能力较差。据统计，目前多元化产业投运营收占比超过50%的交通国企仅有7家，有一半交投平台的多元业务营收不足30%。大型地方交通企业合并重组工作正持续推进，各地尝试依靠产业链、供应链不断延伸强化国企内循环发展，这类尝试在山东、陕西、四川等省份均已落地，但这也正说明跨地域的市场壁垒和本已日趋激烈的竞争将进一步加剧。

体制机制不灵活

目前，以资本为纽带、股权为基础的市场化管控机制尚不健全。干部身份转换通道不完善，职业经理人、差异化薪酬、中长期激励等机制覆盖范围有限，企业主动转型升级的动力和活力均显不足。

外部环境因素不确定

当前，世界正经历百年未有之大变局，外部环境的不稳定性明显增加，地缘政治风险较高，给行业发展带来较大影响。全球疫情仍在扩散蔓延，经济全球化遭遇逆流，世界经济复苏不稳定不平衡，国际物流供应链安全畅通面临严峻挑战，也给交通行业注入诸多不确定因素。此外，交通行业进入交通强国建设周期，顶层设计的导向指引和政策落地，也将为交通行业带来大幅调整和深远影响。

▲五峰山长江大桥

厘清路径 处理九大关系

在推进国企改革三年行动过程中，企业普遍会遇到一些发展中的困惑与矛盾，需要认真思考与研判，概括而言就是要处理好九大关系。

处理好企业规模的“收”与“放”

船小怕风浪，船大难掉头，做大企业规模不是目的，做强、做优体制机制才是根本。目前，许多交通集团规模体量已到了滚石上山、换档爬坡的新阶段，因此，要想更好地统筹兼顾企业发展的质量与速度，必须坚持战略聚焦、产业聚集、资源聚合。

处理好目标市场的“进”与“退”

在改革进程中，必须遵循“双循环”逻辑，坚持稳中求进的总基调，以内循环带动外循环，在补充、延伸、强化产业链上下功夫，特别是在高速公路“建管养服”一体化方面加大探索力度，增强产业链、供应链自主可控能力。

处理好企业战略的“变”与“守”

在改革困局中，各交通国企需要保持战略定力，毫不动摇地执行战略目标。变局中，战略要因时而变、顺势而变，随着内外环境演变制定战略。

处理好主业选择的“专一”和“多元”

实践证明，投资公司层面，应以适度多元化发展对冲经济周期，但主业总数不超过3个；实体公司层面，应以专业化夯实竞争基础，聚焦核心业务。

处理好国企改革的“混”与“改”

本轮国企混改的关键是“改”不是“混”，目的是把市场机制改进来，增强企业内部活力，因此，在改革过程中，应该提倡国企与民营企业合作不合资。

处理好组织架构的“小”与“大”

交通国企在改革过程中，应当坚持“大集团，小总部，强产业”的管理框架，打造机构精简、人员精干的实力企业，时时提防“大企业病”。

处理好内部管理的“松”与“紧”

企业管理并不是简单的“集权”与“分权”关系，否则“一管就死，一放就乱，不管更糟”。因此，国企总部与二级单位之间只有建立完备的激励与约束机制，才能达到管控与效率的相对平衡。

处理好人才队伍的“引”与“培”

目前，国有企业领军型、复合型、国际型人才缺口仍然较大。想要解决人才缺失问题，既要注重外部引进，招聘专业人才，又要重视内部教育，培育优秀业务骨干，打造优秀人才队伍。

处理好管党治企的“严”与“重”

管党治企必须要区分“从严”和“从重”的关系，其根本是要服务发展，尤其当改革进入“深水区”，越是这个时候，越要严格把关，在改革实施过程中，用“严”的主基调、“实”的硬举措保障企业转型高质量发展取得实效。

勇于开拓 做好“三个坚持”

国企改革如何推进，如何结合自身优势发挥出更大成效？作为身处我国经济发展最具活力、开放程度最高、创新能力最强区域之一的省级交通集团，江苏交通控股有限公司（以下简称“江苏交控”）交出了自己的答卷。

“十三五”期间，江苏交控国有资产年均保值增值率超过110%，公司净资产、利润总额和纳税总额在江苏省属企业中始终保持第一，也是国内唯一一家年利润持续超百亿的省级交通集团。在取得这些发展成果的同时，江苏交控一直紧盯内外部形势变化、发展变化，始终坚持居安思危、危中寻机，紧跟国企改革趋势。

坚持机制创新 激发内生动力

加快股权优化整合，带来资本运营高效化。江苏交控多路径积极探索股权整合，利用好改革“政策包”，探索设立和管理交通科创产业基金，围绕交通主业开展股权投资和资本运作。积极稳妥深化混合所有制改革，江苏交控所属通行宝公司上市于2021年6月并顺利过会，即将成为中国ETC智慧交通领域第一股。

强化长效激励约束，实现经营机制市场化。全力破除影响和制约企业高质量发展的顽疾，大力推进关键核心技术攻关，激发人才创新活力。目前，江苏交通系统已全面实行经理层成员任期制和契约化管理，并将持续加大对市场化选聘、职业经理人、中长期激励等机制的探索力度和实施范围，实行工资总额分类分级管理和动态调整。

优化集团管控模式，推进企业治理现代化。构建完善“卓越党建+现代国企”治理体系，加强党的领导并融入公司治理。全面开展对标世界一流企业管理提升行动，围绕“大集团，小总部，强产业”的管理框架，更加注重科学授权与有效监管融合，更加注重组织变革和业务发展协同，深化职能转变，优化管控方式。

构建新发展格局，助推高质量发展持续化。江苏交控以融资拓展构建资本开放新格局，以转型升级探索产业开放新模式，以内外协作打造市场开放新生态，形成多方参与、合作共赢的“大产业”生态圈。

坚持管理提升 服务交通强国

发挥主渠道作用，打造综合交通支撑发展新高地。江苏交控积极拓展高速公路资本金筹措渠道，统筹推进重点高速路网项目前期工作，积极运用高速公路公募REITs等投融资新模式，进一步在构建江苏省综合立体交通运输体系中发挥支撑和引领作用。

加快数字化转型，打造智慧高速管理新高地。江苏交控持续推进智慧路网云控平台建设，全面打造江苏智慧高速创新样板工程，围绕高速公路构建全生命周期、全要素场景、全业务流程、全服务形态的“六朵云”，不断丰富高速大脑功能，积极探索车路协调等新技术的率先应用。

聚焦“两感”提升，打造高速美好出行新高地。近年来，江苏交控不断提升“苏高速·茉莉花”和“苏式养护”品牌内涵和水平，做优做好服务区整体经营服务，全面提升道路建管养技术水平和运营安全水平，构建高效协同的高速公路运营养护管理体系。

坚持战略协同 开拓发展空间

在战略上聚焦“三商定位”江苏交控全力当好交通基础设施投资商，以省级重点交通基础设施建设项目投融资的大平台来保障江苏综合交通生态圈的大融合；全力当好综合交通产业运营商，以现代综合交通运输体系建设的大提速来促进江苏省经济社会的大繁荣；全力当好高速公路领域服务商，以大路网来构建服务社会公众安全便捷出行的大窗口。

在理念上紧扣“三大要义”江苏交控坚持“依托、衍生、融合”，紧紧依托交通基础设施这一主业，深度挖掘资金、人、物、技术和信息流通资源，依托其辐射能力，最大限度提高通道经济效益。大力发展路衍经济和以融促产的金融投资，推动实现“路内不足路外补”，打破行业壁垒，拓展经济发展空间。围绕交通基础设施产业补链、强链、延链，找准与金融投资、文化旅游、现代物流、智慧交通等产业融合发展的契合点。

在体系上强化“三条链”近年来，江苏交控聚焦交通主业强投资，构建清洁能源、商贸服务、智慧交通三大产业链。围绕产融互促高回报，延伸交通主业供应链和金融服务供应链。发展智慧交通新业态，培育技术、管理、商业模式创新链。

江苏交控的生动实践能够充分说明，在国企改革过程中，交通企业不仅要抓重点、补短板、强弱项，完成好国企改革规定动作，更要确保在重点改革任务上步子更大、举措更实，坚定不移地把全面深化改革推向更深层次、更广领域、更高目标。