交通运输综合行政执法改革下水运安全

监管新思考

——把握“三个转变”

赵永富  张亚臣

镇江市交通运输综合执法支队 江苏 镇江市 212000

摘要：随着江苏省交通运输综合行政执法改革的落地，交通运输综合行政执法机构承担的不再是单一的地方海事行政，而是向更多元化的水运行业安全监管转变，本文从水运行业监管部门及其从业人员如何依法履职，避免被问责角度出发，提出了交通运输综合执法改革后水运行业安全监管的新思路，即把握“三个转变：”从“无限责任”向“有限责任”转变、从“运动员”向“裁判员”转变、从技术型向管理型转变。对进一步强化依法履职、规避监管风险、规范执法行为、提升行业本质安全水平，推动水运安全治理体系和治理能力现代化具有一定的借鉴意义。

关键词：水运安全、三个转变、权责清单体系、本质安全、第三方

交通运输行业是国民经济基础性和先导性行业，而水路运输作为交通运输的大动脉，承担着全国一半以上的货物运力。江苏作为水运大省，拥有数以千计的水路运输企业、港口码头和数以万计的船舶、船员。随着全省水运经济的快速发展，水上水下活动、水上游览经营活动遍地开花，水上通航环境也愈发复杂，恶劣天气、汛期、枯水期都对水运安全造成严重威胁。据统计，2019年我省共发生水上交通安全事故7起，港口事故2起，造成14人死亡。随着全省交通运输综合行政执法改革的落地，交通运输综合行政执法机构承担的不再是单一的地方海事行政，而是向更多元化的水运行业安全监管转变，水路运政、航政、港政和水运工程监管全部纳入综合执法职能范畴。如何更好履职尽责，避免被问责，是摆在各层各级党政领导干部面前不可回避的重大问题。如何管好水运行业安全呢，笔者认为，可在成熟的船舶、船员、通航环境、港口码头、航运公司“五位一体”从严治理的基础上，在依法履职、提升本质安全上下功夫，重点把握好“三个转变”：

一、从“无限责任”向“有限责任”转变

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出，“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责”。这给从事安全生产监管人员打了一剂强心针。按照《意见》精神，如果发生事故，只要监管部门和执法人员对照责任清单，认真履行了职责，就应该免予或从轻问责。然而，近年来因水上交通、港口事故被问责，甚至被刑事追究的领导和监管人员还相当多。究其原因，实质上是因为行业主管部门和执法机构普遍没有建立一套可供监管人员依据的，具有权威性和操作性的权责清单体系。很多部门现有的权责清单只是简单对照法律法规有关条文梳理而成，相对粗糙、简陋，不成体系，没有建立与之配套的系列制度和规程，更没有经过权威论证和发布。导致“权责清单”成了“空头支票”，监管人员依旧“雾里看花”。由于没有一套可依据的责任清单，发生事故后，对相关人员的问责缺乏科学统一的标准，只能根据法律法规的原则精神，如“监管不到位”、“未认真履行监管职责”、“根据死亡人数进行比例问责”都成了问责的潜台词、潜规则。这种责任无限性和追责的随意性，给从事安全监管工作的人员带来困惑和巨大压力，甚至使安全管理岗成了“烫手山芋”。

那么作为行业监管部门，能不能通过自身的努力，脱离“责任无限性”的怪圈？从“无限责任”变成“有限责任”呢？答案是肯定的。笔者认为在综合执法改革后，应站在整个水运行业监管角度重构权责体系，探索建立“1+2+N”的水运安全监管权责清单体系，即“一个权力清单，两个责任清单和N个配套文件”。“一个权力清单”是指严格依照法律、法规、规章梳理的行业监管部门的权力清单；“两个责任清单”是指与监管部门权力清单对应的部门责任清单和部门党政领导、各层各级、各岗位人员的责任清单，概括来讲就是“部门责任清单和岗位责任清单”，如针对各级党政主要负责人的安全生产职责，应按照《江苏省党政领导干部安全生产责任制规定实施细则》规定的“六条职责”予以明确和细化；“N个配套文件”是指按照上级有关规范性文件结合部门实际制定的与权责清单配套的若干工作制度、规范、计划等，是对权责清单的具体化、精细化管理，如年度监督检查计划、水上巡航工作规范、港政执法计划、航政执法计划等。通过建立“1+2+N”的权责清单体系，能够进一步完善行业监管部门的安全监管责任体系，让“安全监管、人人有责”从制度上固定下来，做到横向到边、纵向到底，具有可操作性，让监管人员心中有数。权责清单的编制应遵循“法无授权不可为，法定职责必须为”的法定原则和公开透明、动态调整的原则。根据执法依据和政府职能的变化，及时对权责清单进行调整，按规定程序确认公布，确保权责清单科学有效、与时俱进。权责清单一旦经过上级部门审批并公布后则具有了严肃性，具备了免责和问责效力，成为不同岗位监管人员照单尽职免责，失职照单问责的依据。

二、从“运动员”向“裁判员”转变

水运企业是水运安全责任主体。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出“企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任”。《安全生产法》《江苏省安全生产条例》《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》等也明确规定了企业负责人和安全管理部门的法定职责。然而在实际监管工作中，我们行业监管部门和执法人员往往搞不清自身角色定位，越俎代庖地将监管变相为“代管”。在开展执法检查时，习惯性的充当“运动员”，直接代替企业进行安全检查。在查找安全隐患时，只关注表面“病症”，忽视对“病理”的分析和挖掘。作为行业监管部门，切不可“种了他人田，荒了自己地”，应该回归“裁判员”的角色。如何当好“裁判员”呢？必须要从提升行业本质安全的高度出发，站在更广视角、更多维度、更高层次上认识企业安全生产工作中存在风险、隐患和问题。要善于透过现象看本质，通过“结果->过程->源头”的逆向回溯，来挖掘评判一个企业安全管理水平。重点审查企业是否认真贯彻落实习近平总书记“安全责任、管理、投入、培训和应急救援到位”“五到位”指示精神，围绕“物质保障责任、资金投入责任、机构设置和人员配备责任、规章制度制定责任、教育培训责任、安全管理责任、事故报告和应急救援的责任及法律、法规、规章规定的其他安全生产责任”八个责任内容，对企业内部安全管理制度是否科学有效、企业自身安全风险防控、隐患排查治理“双预防”机制和安全教育培训是否流于形式、主要负责人和安全管理人员是否认真履职等做出客观评判，找出企业安全管理的“病根”，对症开方下药。对较大和重大安全隐患按照隐患交办、挂牌督办、整改通知、过程监督、闭环销号“六步走”要求，责令企业逐一制定隐患整改方案,明确目标任务、责任部门和人员、方法措施、经费物资保障、整改时限、安全措施和应急预案。要变重事故后处罚为更重事故前处罚，敢于亮剑、善于掏牌，对存在明显违法违规行为的航运公司或船舶依法严厉查处。要充分利用信用监管的手段，创新事前环节信用监管，建立健全行政许可、企业安全检查信用承诺制度，探索开展经营者准入前诚信教育，积极拓展信用报告应用。加强事中环节信用监管，建立市场主体信用记录，及时、准确、全面记录市场主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可溯。完善事后环节信用监管，制定失信联合惩戒对象认定标准，建立与市信用办等部门的失信联合惩戒机制，开展失信联合惩戒，不断提升执法公信力。

三、从专业技术型向综合技术管理型转变

2015年“8.12”天津港特大爆炸事故发生后，在网络上出现这样一些声音：“从事行业监管人员必须精通安全生产领域的专业技术、知识”“执法人员要把检查重点放在关注技术、设备、工艺、性能上”等等，这些观点有一个共同点，就是要求监管人员必须成为安全技术专家。似乎每个行业安全监管人员只有对企业生产经营活动中各个环节、各种风险点了如指掌，才有安全监管的话语权。笔者认为这其实是一种认识上的误区。当前全国范围内推进跨行业、跨领域的综合执法，执法检查从单一领域向多领域转变是大趋势。要求每个检查人员熟悉不同行业、不同单位的生产经营活动每个环节、每套设备的技术要求，成为各行各业的“安全技术专家”，既不现实也无必要。关键要学会监管、善于监管。风险管控和隐患排查治理，企业是主体，员工是主人，安全生产的全过程管理本应由企业自身来完成。如何测量企业的安全管理质量？除了自身的业务水平外，更多的要依靠专业力量，所谓“专业人干专业事”，充分利用“第三方”资源，委托“第三方”，对特种行业、特殊领域的专业检查。但这种形式的监管，要坚决防止“一包了之”和“两张皮”。作为行业监管部门，一要认真拟定“第三方检查”方案，明确“第三方检查”的对象范围、内容深度、报告要求。二要精心选择“第三方”，重点关注“第三方”的资质、信誉、技术力量、专业技术人员的专业方向、特长，特别要关注项目负责人的工作经验、工作态度和已有案例等。三要派员带队向检查对象明确配合要求，为“第三方检查”提供必要的支持，以便“第三方”进行全面的“CT式”诊断。四要对检查报告进行认真评价，确认检查报告客观、公正。五要充分利用检查报告养分。对检查确认的隐患要按规定的程序责成企业扎实整改，对重大隐患要在整改的基础上，依法予以处罚，体现事故后问责向事故前问责理念的转变。

参考文献：

[1]《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,https://baike.so.com/doc/24556908-25423432.html

[2]《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/18/content_5149663.htm

[3]《江苏省党政领导干部安全生产责任制规定实施细则》, http://jsnews.jschina.com.cn/swwj/201809/t20180912_1907828.shtml